江西省景德镇市人民政府


景德镇市人民政府关于印发景德镇市电子政务建设管理办法的通知

景府发[2008]12号




各县(市、区)人民政府，市政府各部门，市直有关单位：

《景德镇市电子政务建设管理办法》已经2008年9月16日市政府第37次常务会议审议通过，现印发给你们，请遵照执行。







二○○八年九月二十三日




景德镇市电子政务建设管理办法



第一章 总 则

第一条为规范景德镇市电子政务建设，提高电子政务应用实效，推进依法行政与政务公开，促进政府职能转变，根据有关法律、法规的规定，制定本办法。

第二条本办法所指电子政务建设是指与政务活动相关的信息系统的建设。景德镇市行政区域内各级行政机关电子政务建设适用本办法。

第三条市信息化主管部门负责牵头会同有关部门制定全市电子政务发展规划和全市电子政务标准规范，协调指导全市电子政务建设，组织协调市级重点电子政务建设项目的实施。

第四条各县（市、区）信息化主管部门会同有关部门负责本地区电子政务建设的组织协调、建设规划和实施监督。其它各级行政机关按照各自的职责负责本部门电子政务建设的组织实施。

第五条电子政务建设遵循“统一规划、整合资源；统一标准，共享信息；统一协调、讲求实效”的原则，注重信息安全，保障电子政务健康发展。

第二章 电子政务规划与投资

第六条市信息化主管部门会同有关部门，根据国家、省电子政务总体规划和我市实际情况，制定景德镇市电子政务发展规划，经市发展改革部门审核，报市人民政府批准后实施。

第七条市级行政机关根据市电子政务发展规划，制定本部门电子政务建设规划，报市信息化主管部门备案后实施。

第八条各县(市、区)信息化主管部门根据市电子政务发展规划，制定本地区电子政务建设规划，经同级发展改革部门审核，报同级人民政府批准后实施。

第九条有关部门安排电子政务投资时，应当以电子政务发展规划为主要依据，优先安排有利于提高行政效率、降低行政成本、促进公共服务、优化社会监管、提高科学决策水平以及提高应急指挥能力的应用系统建设。

第十条投资主管部门在审批电子政务项目立项时，应征求信息化主管部门的意见，以信息化主管部门的意见作为审批的参考依据。信息化主管部门应当根据电子政务发展规划和项目评估情况对电子政务项目给出明确意见。

第十一条信息化主管部门对行政机关电子政务建设投资情况进行备案，属财政资金投入的，财政主管部门在安排下达年度投资预算时，抄送信息化主管部门。

第十二条行政机关电子政务项目投资进展情况，由建设单位按季度（其中纳入市重点项目的，按市投资主管部门的时间要求）报送投资主管部门并抄送信息化主管部门备案。

第三章 电子政务应用系统建设

第十三条行政机关应当加强电子政务应用系统建设，优化业务流程，建立业务信息资源库，建立科学的管理模式，提高管

理水平和服务水平。

第十四条行政机关电子政务应用系统建设应当符合电子政务发展规划要求，遵循国家和省统一的信息交换标准，注重应用实效。

第十五条行政机关应当逐步推广使用办公自动化系统和公文传输系统，提高行政效率。

第十六条行政机关应当加强应用系统的维护，及时更新数据，保证信息的及时性和准确性。

第十七条市信息化主管部门负责组织全市统一的电子政务网络平台和信息安全基础设施建设，为各级行政机关提供服务。

第十八条跨部门跨地区的电子政务应用系统，必须建立在全市统一的电子政务网络平台之上。

第十九条电子政务应用系统必须符合电子政务安全规范，充分利用市电子政务信息安全基础设施建设。电子政务安全规范，由市信息化主管部门会同有关部门另行制定。

第二十条加强政府统一门户网站建设，行政机关应当积极连接和利用政府统一门户网站，加强公众网站的内容建设，及时发布政务信息，推行政务公开，加强公共服务。

第二十一条行政机关应当逐步在公众网站上公布管理事项，实行网上审批，并接受网上监督与投诉。

第四章 电子政务信息资源整合

第二十二条行政机关在其执行政府行政职能过程中产生的政务信息，应当以电子化形式向社会公开，并保证信息的真实性。对不能对外公开的信息，也要尽可能在政府内部实现信息共享。

政府公开和共享的信息，原则上不得收费。

第二十三条根据政务公开和政府内部信息共享的要求，行政机关凡是与行政许可和政府协同办公相关的信息资源，必须进行整合。市信息化主管部门依据此要求会同相关部门共同制定市电子政务基础信息交换目录和信息交换协议。

第二十四条根据市电子政务基础信息交换目录和信息交换协议，行政机关拟定本部门信息公开和政府内部信息共享的内容、使用范围和使用方式。

第二十五条市信息化主管部门负责统筹建设市电子政务数据中心，整合电子政务信息资源，加强信息共享，为政府和社会提供服务。

第二十六条列入市电子政务基础信息交换目录的信息，行政机关必须向市电子政务数据中心提供交换接口。

第二十七条跨部门跨地区的电子政务信息资源库，原则上应由市电子政务数据中心存储；如有特殊情况，须经市信息化主管部门审核同意，方可由业务部门负责存储。其他信息资源库由业务部门负责存储。

第二十八条行政机关、企事业单位及其他组织，以及公民个人，因业务需要，依照信息交换协议，可通过市电子政务数据中心共享相关信息资源。

第五章 电子政务效果评估

第二十九条为规范电子政务建设，提高应用实效，各级信息化主管部门根据电子政务建设情况，组织电子政务效果评估。

第三十条电子政务效果评估包括事前评估、事后评估和应用评估。按照“科学、公正、客观、实用”的原则，电子政务效果评估一般由第三方机构执行。电子政务效果评估的内容包括电子政务项目建设的可行性、实效性，是否符合资源整合、信息共享的要求，是否符合政务公开和行政审批制度改革的要求等。

第三十一条事前评估是电子政务项目在立项前进行的效果评估。行政机关在申请电子政务项目立项时，应同时将建设规划或建设方案提交信息化主管部门进行评估。信息化主管部门应当对拟立项项目组织事前评估，评估意见作为投资主管部门审批立项的参考依据。

第三十二条事后评估是电子政务项目在建设完成后进行的效果评估。行政机关在电子政务项目建设完成后，应将建设情况报送信息化主管部门。根据电子政务项目建设情况，信息化主管部门视实际需要，会同有关部门对电子政务项目组织事后评估，评估结果作为项目验收的参考依据和财政资金投入的参考依据。

第三十三条应用评估是电子政务项目在运行、应用过程中进行的效果评估。根据电子政务发展与建设情况，信息化主管部门视实际需要，会同有关部门定期或不定期对电子政务项目组织应用评估。评估结果作为检查、考核和改进电子政务应用系统建设，以及安排财政资金投入的参考依据。

第三十四条电子政务效果评估标准与实施方案由市信息化主管部门会同市投资主管部门、财政部门、审计部门、监察部门等有关部门另行制定。

第六章 监督实施

第三十五条行政机关电子政务建设的情况，作为对该部门落实政务公开以及依法行政工作考核的内容之一。行政监察部门负责对行政机关执行本办法的情况进行检查和监督。

第七章 附 则

第三十六条本办法由市信息化主管部门负责解释。

第三十七条本办法自颁布之日起实施。



　　　　　　　　论“共同侵权行为规定”之解释
　　　　　　　　　　　－－以“共同”的解释和加害人不明情形的解释为中心

　　内容提要: 关于共同侵权行为的规定，《日本民法》只有第719条一个条款。其前段中的“共同”的含义，我们持主观共同说的立场，认为为成立“共同”侵权行为，必须具备“更为紧密的意思参与”意义上的主观共同性。其后段，是在不存在主观共同性的数个行为人的场合，为保护受害人而做的有关因果关系推定的规定，因此，作为加害人，通过对因果关系全部不存在或者部分不存在进行举证，可以实现免责或减责。


　　目次
　　一、问题的提出
　　二、“共同”的含义（《日本民法》第719条第1款前段）
　　三、加害人不明的情形（《日本民法》第719条第1款后段）
　　四、《日本民法》第719条第1款前段与后段的概要
　　五、结论

　　一、问题的提出
　　日本共同侵权行为的解释论，是在20世纪70年代日本经济高度发展时期此起彼伏的公害诉讼和药害诉讼中，围绕探讨如何追究国家与企业以及企业与企业之间的责任问题而逐渐展开的。[1]相关讨论虽然持续至20世纪80年代，但此后并未出现活跃讨论。在这一时期，在司法实践中，下级法院以公害诉讼和尘肺诉讼为中心虽然展开了共同侵权行为法的讨论，但学界并未跟进相关讨论。[2]然而，近年来，由于在司法实践中，伴随着石棉诉讼的提起，国家与企业以及企业与企业之间的法律责任问题成为亟待解决的首要问题，因此，共同侵权行为法的解释论再次倍受关注。[3]在这种背景之下，我于2012年与我的恩师—京都大学名誉教授前田达明先生[4]共同完成的著作《共同侵权行为法论》[5]，立足于日本20世纪70年代构筑的以《日本民法》第719条的解释论为中心的共同侵权行为法论的内容，在充分考察此后日本下级法院判决的基础上，重新展开当前我们所主张的主观共同说的正当性及其论证研究工作。
　　在日本理论界，只要提到共同侵权行为法，通常就会涉及公害问题。围绕共同侵权行为法，日本形成了以公害受害人救济论为目的的解释论，并成为日本共同侵权行为法的代表性解释论。但是，与此相对，我们自20世纪70年代开始，就强调认识共同侵权行为法之中适用于多数侵权行为人场合的普遍性理论的重要性。基于这种认识，无论是对过去的解释论素材甚至包括公害诉讼素材，还是对现在的解释论素材，我们均致力于提出能够更为普遍适用的、在一般性解释论之中展开共同侵权行为法理论研究。[6]
　　另一方面，正如大家所了解的那样，在中国，作为《中华人民共和国民法（草案）》九编中的一编，侵权责任法曾经于2002年12月九届全国人大常委会第三十一次会议上被初审。此后，根据第十届、第十一届全国人大常委会的立法规划，自2008年开始，中国展开了侵权行为法单独立法的工作[7]，并取得成效。《中华人民共和国侵权责任法》于2009年12月26日由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过，并自2010年7月1 日起施行。该法在第二章中设立了共同侵权行为规定。从上述这些因素来看，我认为讨论有关“共同侵权行为”问题，是非常适时的。基于上述考虑，我这次的演讲将以日本的讨论为基础，针对共同侵权行为中以下问题进行，即：①“共同”的含义；②在多数人实施权利侵害行为而加害人不明的情形下，应如何处理？应如何解释此时的共同行为人？共同侵权行为法存在的意义与理论根据何在？等等。
　　这些问题，就我所知，在中国也有争论。在日本民法中，正如大家所了解的那样，关于共同侵权行为的规定，《日本民法》只有第719条一个条款。前面所列举的两个问题，分别涉及第719条第1款前段（前段）与后段（后段）的解释。在中国，前者即关于“共同”的含义，对应的是中国《侵权责任法》第8条（以及第9条，该第9条关于教唆、帮助的规定，是具有强烈意思关联的情形）；后者与“加害人不明的情形”相关，对应的是中国《侵权责任法》第10条（第11条、第12条，这些条款没有使用“共同”二字）。不过，中国《侵权责任法》第11条是否属于共同侵权行为的规定，最近在日本也存在争议。有力说认为，该条规定不是共同侵权行为，而是独立的、单独的侵权行为出现竞合情形下的竞合侵权行为。[8]
　　二、“共同”的含义（《日本民法》第719条第1款前段）
　　（一）《日本民法》第719条
　　《日本民法》关于共同侵权行为规定如下：“（1）数人因共同侵权给他人造成损害时，各自对其损害负连带赔偿责任。在不能确定共同行为人中由何人加害时，亦同。（2）教唆或帮助侵权行为人的人视为共同行为人，适用前款规定。”
　　顺便说一下，众所周知，在日本，虽然本条有关的立法过程并不清楚，但从比较法来看，此条应是《德国民法》第830条的翻译。[9]其中，第一个问题即 “共同”的含义，指的是《日本民法》第719条第1款前段的“共同侵权行为”中的“共同”。那么，如何解释“共同”的含义呢，这便成为问题了。
　　（二）客观共同说（判例、旧通说），主观共同说，主、客观说（主观客观并用说）
　　1．解释的前提
　　解释“共同”含义的实践意义在于：第一，各共同侵权行为人的行为与损害结果之间是否必须存在个别的因果关系？第二，与此相关，在一般侵权行为规定（第 709条）之外设立共同侵权行为规定的意义何在？也就是为什么要规定共同侵权行为？下面我们将以这些问题为中心，对倍受关注的日本学说、判例的主要观点进行说明。
　　2．旧通说（我妻荣博士[10]、加藤一郎博士[11]等）
　　旧通说在持客观共同说立场的同时，要求各共同侵权行为人与损害之间有因果关系。但最近，支持此说的学者并不多。
　　对于这种见解，有批评意见认为，就同一损害，要求每个人都要承担责任，会导致在《日本民法》第709条规定的一般侵权行为上，要承担责任相同的结果，共同侵权行为规定的存在意义就变得不明确。[12]此外，还有批评意见认为，客观共同说认为，共同侵权行为人应就全部损害结果承担连带责任，但如此一来，在公害的场合，对所造成的巨大损害数额因为受害人的选择而由部分加害人承担，则属不公平，因此，主张在不存在主观共同关系的公害的情形下，应该排除连带责任。[13]
　　此外，还有批评意见认为，“客观共同性”的含义不明确，[14]即从客观共同说的立场出发，例如，与后面即将介绍的山王川事件相关，在多数工厂向河流排污造成污染损害的情形下，数家工厂因为“共同相关”而被一起作为了共同被告，单纯的主观标准并未发挥作用，因此，主张应在考察各工厂物理上的邻近程度、工厂运行状态、地域性、排出污水的标准等客观因素的基础上，进行认定。[15]但是，由于工厂恰巧就在附近运行，为什么超过相关程度就必须赔偿呢？判决并不明确。同时，判决如何对工厂运行状态、地域性、排出标准等客观因素进行考虑，也不明确。此外，上述均是以过失为前提的行为义务决定因素，为什么它们能够成为决定“共同关联性”的因素呢？也不清楚。如此种种，判例遭到这些批判。
　　3．判例（日本最高法院）的立场
　　判例一贯采取客观共同说的立场，这是受了旧通说的影响。在此，我先介绍两个战后的日本最高法院的判决。
　　（1）山王川事件
　　最初明确客观共同说立场的是日本最高法院1968年4月23日的判决，[16]其通常被称为山王川事件。原告是利用山王川的河水种植水稻的十二名农民。由于国营的酒精制造厂所排出的废水以及四个社区的下水道所排放的废水（下水）均排人该河流，并因为所排废水均含氮，因而使得山王川的河水的氮浓度远远超过了水稻生长的最大允许值，结果，水稻尚未成熟便出现东倒西歪现象并减产。上述十二位农民便以遭受损害为由，向国家提起了损害赔偿请求诉讼。对此，国家进行了如下反驳：向山王川排出的城市下水中也含氮，因此，不能说工厂所排放的废水是导致损害的原因。
　　日本最高法院用以下观点驳回了国家的主张：在共同行为人各自的行为客观相关而共同违法造成损害的情形下，当各行为人各自的行为均独立具备侵权行为要件时，各行为人应该对与上述违法的加害行为具有相当因果关系的损害，承担赔偿责任。而且，如果工厂不向山王川排放废水，就不会发生减产损害，减产的直接原因是本案工厂排放废水，因此，废水排放与损害发生之间具有相当因果关系。
　　[评论]本判决中存在以下两个疑问：第一，判决未对“客观关联共同”做任何说明；第二，由于判例理论采取了与旧通说相似的立场，因此，共同侵权行为规定丧失了其存在的意义。[17]
　　（2）交通事故与医疗事故的依次竞合事件
　　第二个判例是日本最高法院2001年3月13日的判决。[18]在这一案件中，原告之子虽然因交通事故遭受了放置不管的话，就会发生死亡程度的脑部损伤，但在事故后，原告之子被送入被告医院。被告医院如果能够在早期发现原告之子脑出血并施行适当治疗的话，则原告之子极有可能被救活。
　　对于此案，日本最高法院认为，这种场合属于共同侵权行为，并有如下论述：“不管是交通事故还是医疗事故，都有可能导致原告之子的死亡这种难以分割开来的结果，不管是哪一种事故，都和此结果之间具有相当因果关系。由于交通事故中的驾驶行为与医疗事故中的医疗行为属于《日本民法》第719条的共同侵权行为，因此，各侵权行为人应对受害人所遭受损害全额承担?带责任”。此外，判决还认为：“正如本案一样，对于由数个独自成立的侵权行为依次竞合而成的共同侵权行为，在与受害人的关系上，不允许在限定各侵权行为人应承担的责任的基础上，限定损害赔偿数额”。其理由是，违反明文规定、偏离保护受害人的宗旨、违反公平分担损害的理念。
　　[评论]判决认为，即使在交通事故与医疗事故竞合的情形下，适用《日本民法》第719条第1款前段规定。但是，判决完全没有提及“客观共同性”。同时，在此事件中，交通事故与医疗事故均和受害人死亡有明确的因果关系。因此，即使采取前述客观共同说的立场，也应当说本案是独立的侵权行为的竞合，不应理解为共同侵权行为。[19]
　　更为根本的是，判决仅仅为了保护受害人而不认可减免责任，这种做法，从日本侵权行为法中的公平分担损害理念，以及私权自治的观点来看，其价值判断欠缺公平。[20]
　　4．主观共同说
　　现在的学说中，主观共同说属于有力说。我的恩师京都大学名誉教授前田达明先生，对立法过程进行详细研究，从比较法的观点出发，并参考日本侵权行为法的母法—德国民法，在此基础上，提出了主观共同说，[21]并成为学界的有力说，我也持相同立场。主观共同说的主要观点如下：
　　主观共同说的特点是，认为各个共同侵权行为人自身的行为与损害结果之间，即使不存在因果关系，也必须对全部损害承担连带责任，不承认减责与免责，而且，共同侵权行为规定的存在的意义，就是保护受害人。
　　不过，中国《侵权责任法》第67条虽然规定根据参与程度来决定责任大小，但此条并不适用于《侵权责任法》第8条规定的情形。和中国法一样，对于《日本民法》第719条第1款前段的情形，从我们所主张的主观共同说的立场出发，并不考虑“与参与程度相应的责任大小”。而且，从实质的利益衡量的角度来看，当仅排放少量有害物质的企业盈利，而排放大量有害物质的企业出现赤字时，会导致无法救济受害人的不利后果。较少的排放者也因为具有意思上的联系，所以不得不让其承担全部责任。
　　但是，另一方面，对和自己行为没有因果关系的权利侵害，不承担责任，是私法上的大原则，同时，其也违反自己责任原则和个人责任原则。还有，过于强调保护宪法（如保护财产权的第29条）保障的受害人的权利，就会过度限制同样为宪法（如第13条）所保护的加害人的行动自由，这也是不允许的。因此，让人对与自己无关的他人的行为承担法律责任，从私法原则的角度来看，必须慎重。这里，将自己责任原则的例外加以正当化的根据，即归责根据，就非常重要。我认为，这才是共同不法行为人的主观即意思。作为这种意思的具体内容，迄今为止，被解释为“各自利用他人的行为、同时容允自己的行为被他人利用的意思”。在刑法学中，与此对应的即是行为共同说。[22]
　　可以考虑的典型情况，有以下几种：
　　（1）故意的共同侵权行为的场合。与刑法中的共同正犯相对应，即就权利侵害存在合意的场合，即具有“共谋”的情形。如，A与B共谋杀害X，共同用手枪袭击X时，A的子弹命中X致其死亡，B的子弹未命中。此时，A与B共同对X的死亡承担损害赔偿责任。
　　（2）过失共同侵权行为的场合。即虽然没有共谋，但存在权利侵害之外的合意，各自具有过失的情形。例如，A与B在山道行走时，遇山上落石，数个石块妨碍了道路通行。这时，A与B共同将石头推向山谷时，A推下的石头，砸伤X并致其死亡，B推下的石头没有砸着X。这时，A与B也共同对X的死亡承担损害赔偿责任。[23]
　　关于这一点，稍微多说几句。在刑法的世界中，只有基于故意的共同行为才被视为共同正犯（犯罪共同说）。这是因为，刑法在以惩罚加害人为目的的同时，还最大限度地尊重加害人的行为（活动）“自由”。也就是说，刑法是对付违法的最后“屏障”。与此相对，民法的损害赔偿法则是以平衡“救济受害人”和“保护加害人的行为自由”为目的，因此，当各加害人具有过失，虽然合法但具有共同“意思”、相互协助时，从救济受害人的观点出发，承认其为共同侵权行为（刑法中所说的行为共同说）。这是由于，在通常情况下，与加害人单独的个人活动相比，由多数加害人相互协助的情形将取得更好效果，获得更多利益。因此，让该行为作为共同侵权行为而使其承担更大危险（更大负担），也是无可奈何的事（利益归属之所在，也是损失归属之所在）。
　　5．主观、客观并用说（主客观说）