一、审级制度建构的原理
审级制度是刑事诉讼制度的重要内容，体现着刑事诉讼程序的基本理念，实现着对程序公正性和程序效率性的平衡。诉讼公正要求尽可能多的审级，以保障每一个被告人的诉讼权利及每一个案件的正确处理；而诉讼效率则要求尽可能少的审级，以保证迅速惩罚犯罪，维护统治秩序。当今世界各国积案已成为困扰民事诉讼效率的普遍问题，即使那些值得我国司法改革借鉴的西方国家，也在追求公正与效率平衡的困境中，探索适合本国现实需要的司法改革路径。例如，美国各州以前普遍实行两审终审制，70年代由于诉讼案件急剧增加而妨碍到终审法院在维护法律统一方面的公共目的的实现，为分担最高法院负担而普遍设立中级上诉法院，同时审查事实问题和法律问题，但更侧重于法律问题，因为这和历史上的陪审团的作用有关，因为陪审团只负责事实的认定。第三审则是严格限定为法律方面的审查。
二、我国两审终审制在司法实践中存在的问题
1、司法公正和司法平等要求法律在辖区范围内平等一致的适用。我国实行两审终审制，绝大多数案件的终审法院皆为中级人民法院，而我国数以百计的中级人民法院在行使终审权时，由于各法院的执法政策及水平不一，致使国家法律在不同的审判区域得到不同的执行，甚至出现同类性质的纠纷，在不同的审判区域得到截然相反的结果。
2、两审终审制中，初审法院和终审法院处于一个辖区中，上级法院对下级法院存在业务指导和审判监督关系，审判人员之间因而存在着密切的关系，这就使二审法院维持原判的可能性将非常大，使两审终审制徒有其名，成了一审终审。
3、考察我国设立死刑复核程序以及审判监督程序的初衷，就在于对二审终审有效保障诉讼公正的实现怀有极大的不确信，在立法者的内心中都对二审终审保障司法公正怀有深深的疑虑，又怎能寄希望于在其之后发生的所谓的“有错必纠”的纠错程序。
三、我国审级制度的改革
我国现行审级制度在司法实践中暴露出了许多下足之处，为满足社会需要，改革审级制度势在必行。目前，世界上实行两审终审制的司法制度已经成为例外。我国也应该适应诉讼发展要求，实行三有终审制。
首先，实行三审终审制是现代司法的发展趋势。目前，除了人口相对稀少、案件量较小的国家或地区以及个别以前苏联模式为样本的国家仍然实行二审终审制外，世界主要国家都实行三审终审制的审级制度。实行三审终审制，由于初审法院和终审法院之间有审级上的距离，可以使初审法院顾及后面两个审级而谨慎从事，也能促使终审法院提高业务水平，同时还能够更有效地抑制地方保护主义和人情关系的干扰，有利于提高案件的审判质量，促进司法公正。实行三审终审制还有利于使高等级法院在审理重大、疑难案件的同时，有更多的机会实际接触具体案件，更好地发挥审判指导作用，保证法律适用的统一性。
其次，实行三审终审制有利于审判监督制度改革。从某种意义上说，审级制度与审判监督制度改革相互依存、相互制约。终审审级提高了，终审裁判的权威性更容易得到社会的认同，审判监督程序也就仅仅成为极少数生效裁判的补救程序。因为实行三审终审制，扩大了当事人在一般诉讼程序中的救济途径，增加了纠错概率，有利于实现公正的理念。同时由于提高审级，使当事人寻求更高级别法院救济的愿望得以实现，增加了终审裁判的公正性和可接纳性，把终审以后的申诉上访转为案件生效之前的正常诉讼，避免了裁判生效后的反复缠诉。
第三，实行三审终审制有利于实现法制的统一。因为较高级别的法院参与一个个具体案件的审理，可以为下级法院适用法律创造先例，从而约束数量众多的下级法院，在辖区内保证法制的统一。这一制度既能满足当事人寻求更高级别法院重新审理案件的合理欲望，又能满足纠正错误判决的目的，实现个案正义。当法的普适性和法的个案正义完美结合时，法的权威和法律信仰就会支撑起我国法治的大厦。
第四，实行三审终审制不会增加第三审法院的工作量。在实行三审终审制的国家的司法制度中，第一、二审法院既审理案件的事实问题，也审理案件的法律适用问题，但是第三审法院只审理案件的法律适用问题，不审查案件的事实问题。因此，严格限制第三审程序的适用条件，辅之以诉讼管辖等制度的改革，重新调整四级法院的权能，第三审法院完全有能力承担增加的上诉案件。
尽管实行三审终审制会增加国家的司法投入，但是相对而言，审判监督程序需要更多的资源投入：（l）个人投入。当事人一般会向原终审法院的上级法院申诉，该上级法院离当事人居住地均非常遥远，而且一次申诉就成功的机率非常小，因而为启动再有程序而进行申诉所需的时间及所需的交通费、食宿费和误工费的数额是巨大的；无论申诉是否成功，案件当事人和申诉人都承受着巨大的心理压力，精神处于高度紧张之中。(2)社会投入。我国各级法院为应付日益增长的申诉案件，大都设立了申诉信访庭。设立一个部门，国家需投入大量的资金，。此外，判决的权威性体现在判决的最终性和不可争执性。再审程序是在法院判决生效后，对其进行重新审理的特别程序，再审程序内启动，损害了终审判决的公示、公信力和法律的尊严，严重削弱了社会对法律的信仰基础。
有人担心如果设立三审终审制，可能所有的当事人均会二次上诉，以求用尽法律上的救济，造成诉讼的拖延。这种担心或许有些道理，但并不值得过于夸大。亚当•斯密认为：每个人天然是他自己利益的判断者，如果不受干预，他的行为可以使他达到自己内目的(最大利益)，追求个人利益最大化是人的本能。一个理性的人在实施一个行为时，总会比较其成本和收益，当成本大于其收益时，人们大多会放弃该行为或换一种行为方式，以避免不利于自己的后果。在三审终审制中，虽然当事人可以行使二次上诉权，取得法律的第二次救济的收益，但必须承担由此带来的成本，如上文所说的金钱、时间和精神成本，两者比较的结果会影响当事人的上诉权行使与否。在投入成本不变的情况下，而败诉的可能性非常大时，当事人会放弃上诉。法院是国家的审判机关，法院之间是独立的，上级和下级法院存在审判监督的关系。三审终审制赋予一审和二审法院一个常设的监督法院，更有可能使一审和二审法院依照事实和法律办事，以求本院所作的判决在当事人上诉时免遭三审法院的否决。三审的存在，使一审或二审的裁判更具有可信度，当事人和社会在心理上更易接受，也有利于法院裁判的执行。三审终审制的立法规定并不必然导致三审在司法实践中的广泛适用。例如，美国最高法院每年在近5000件申请复审的案件中只选择200件左右作出实质性审理，德国最高法院对每年3000多件案件进行繁简分流，其中只有600件左右获得实质性审查。
四、第三审法院的审理范围和审理方式
三审终审制虽然不符合诉讼经济原则，但是为了处理好诉讼公正与程序效率这一对矛盾，在我国现有条件下，设置第审程序应当提上议事日程。因为我国法院法官的入门条件虽在提高，但是现有基层、中级法院法官的素质仍是一个问题，这是主观的一面；客观上还有许多制度因素，如法院与地方党关系不顺等，设置第三审能从根本上解决实体不公、程序不公的弊端。
1、第三审应是“法律审”
从我国现行《民事诉讼法》第151条规定来看，目前我国法院的审理方式采取的既是事实审也是法律审，即上级法院但有权对当事人上诉请求的有关事实进行审理，而且还可日下级法院所适用的法律问题进行审查。应该说在“两审终审’提下，事实审与法律审的确有利于充分保障当事人的正当杠和加强对下级法院的指导与监督。但是实行三审终审制后，三审法院的审理仍采用“事实审”制，则没有必要，也不经济。因为，事实审查只对具体个案有意义，而法律审则有它更大的意义，能够使审判的作用不仅在每一个具体诉讼案件中体出正义的实现，而且使审判对增大社会整体规模上实现正义作出献。同时，从第三审法院所处的地位和肩负的职责来看，由于三审法院不是高级法院就是最高法院，其审判级别较高，其辖范围更广，因而更有能力统观全局，正确解释法律，保障法定第三审法院实行“法律审”更为合理。
第三审实行法律审，尤其在我国目前的现实条件下更有着特别重要的意义。由于我国是实行统一的制定法的国家，判例法基本上在我国不起作用。而在制定法上，普遍存在着由于立法滞后以及某些立法在制定时遵循的“宜粗不宜细”原则所导致过于抽象甚至含糊的“先天不足”现象。为有效地处理司法实践中错综复杂的案件，司法裁量权的运用就变得特别重要。而目前我国各级法院这方面的工作又很不尽人意，例如，同一案件在海南审理或者在黑龙江审理结果可能完全相反，笔者认为，第三审实行法律审，对于遏制目前的混乱局面，统一全国法律适用无疑会起到应有作用。
第三审实行法律审，对于高级法院尤其是最高法院的审判程序运作方面是一个重大的变革。过去，我国的下级法院一般都习惯于有问题就向上级法院进行所谓“请示”，而上级法院也很乐于就案件的处理给下级法院以“批复”和提供“参考意见”。而由第三审法院进行法律审，其正当的程序要求上级法院对具体案件必须“亲自”进行审理，最终其“意见”体现在判决理由中，而不再是游离于判决之外的非正当程序性的指示或批复了。事实上，最高法院只作批复不审案，已遭到了众多专家学者的非议。虽然，按请示程序所作批复的“意见”往往也是直接针对个案的，但在实践中，最高法院的这种“个案意见”往往被当作一种有权威的司法解释而被扩大适用。严格意义上的司法解释，应是对个案或无数个案法律适用后的一种法理抽象。废除请示程序后，最高法院的法律审—对具体个案的法律适用必然就不能再有被当作“意见”而有扩大适用之虞。同时，最高法院的法律审还能够为日后狭义的司法解释创造条件。
2、第三审法院应采取“事后审” 、“书面审”
由于第三审法院的审理只是“法律审”，其不必进行事实的认定(当事人在三审上诉中不得提出新诉讼资料)，凡是实行“三审终审制”的，其第三审程序基本上是采用“事后审”制。由于事后审制限定了上诉法院仅能以原审法院所调查的诉讼资料为基础和以原审法院所认定的事实为基准，上诉审中当事人不得提出新的诉讼资料包括证据，因而上级法院能够充分发挥其较下级法院更为重要的作用，保障法律的统一适用。
同时，由于第三审的审理原则上不进行证据的调查、事实的认定，因此第三审程序开庭审理实属不必要。另外，由于实行三审终审，高级人民法院除担负原有的第二审审工作职能外，还得担负起因不服中级人民法院第二审裁判而再上诉案件的审理工作，其工作负担可想而知的；而最高人民法院作为国家最高审判机关既没有必要、也不可能开庭进行审理。因此，对于第三审程序的上诉案件的审理，原则上应该限定为书面审理。实际上，上诉案件审理程序的书面化也是各国的一个普遍现象。




参考文献：
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陈光中 主编 《中国刑事诉讼程序研究》，中国法制出版社，2000 版
陈卫东 《刑事审判监督程序研究》法律出版社，2001 版
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陈卫东 李训虎 《公正、效率与审级制度改革——从刑事程序法的视角分析》 《政法论坛》，2003年第5期
章武生 吴泽勇 《司法独立与法院组织机构调整》，《中国法学》，2000年第2期
张金波 靳晓 《刑事诉讼审级制度研究》，《山东公安专科学校学报》，2003年第2期
杨 凯 余立进 《建立我国三审终审制的理论构想》，《法律适用》，2002年第11期



作者：黄维青，上海律师事务所律师，法学硕士，会计师，经济师。

北京市人大常委会


北京市实施《中华人民共和国工会法》办法
市人大常委会



第一条 为实施《中华人民共和国工会法》（以下简称《工会法》），结合本市情况，制定本办法。
第二条 本市行政区域内的企业、事业单位，机关以及工会组织和职工，应当遵守本办法。
第三条 企业、事业单位和机关中以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者，都有依法参加和组织工会的权利。
第四条 工会依法履行下列职责： （一）组织职工依法行使民主权利； （二）维护职工的合法权益，关心职工的生活，为职工服务； （三）协助人民政府开展工作，维护社会主义国家政权； （四）动员职工积极参加经济建设； （五）帮助职工提高思想、道德和科学、文化、
技术、业务素质，使其成为有理想、有道德、有文化、有纪律的劳动者。
第五条 建立或者撤销工会组织必须经会员大会或者会员代表大会通过，并报上一级工会批准。 任何单位和个人不得随意撤销工会组织，或者把工会机构与其他部门合并。
第六条 上级工会有权帮助、指导未建立工会的企业、事业单位和机关的职工组建工会，有关单位应当予以支持，并提供必要的条件。 新建企业、事业单位在筹建的同时应当支持职工筹建工会。 具备下列条件的乡（镇）办集体企业，其职工可以依法组建工会： （一）依法取得法
人资格； （二）经营状况正常； （三）有一定数量的以工资收入主要生活来源的职工。 外商投资企业和私营企业应当支持职工在开业一年内组建工会。
第七条 市和区、县总工会，产业工会，局、总公司工会自成立之日起具有社会团体法人资格。 基层工会组织具备民法通则规定的法人条件的，依法取得社会团体法人资格。 依法具有或者取得社会团体法人资格的工会组织，其主席是法定代表人。
第八条 建立工会组织的企业、事业单位和机关，应当设立工会工作机构，单位职工人数在200人以上的，根据工作需要配备专职工会工作人员；不足200人的，可以配备专职或者兼职工作人员。
第九条 市和区、县总工会可以建立法律服务机构，为工会和职工提供法律服务。
第十条 市和区、县人民政府及其所属部门应当与同级工会或者相应的工会定期召开会议，通报重要工作部署和与工会工作有关的行政措施，研究解决与职工有关的重大问题。会议由政府或者政府所属部门负责人主持，每年至少召开两次。
第十一条 企业、事业单位和机关起草的劳动合同文本，应当征求本单位工作的意见。 工会指导职工签订劳动合同，并对劳动合同的履行进行监督。 工会有权代表职工与企业、事业单位行政方面依法签订集体合同。
第十二条 企业设立董事会的，董事会讨论企业发展规划、生产经营等重大事项或者研究决定有关职工的奖惩、工资制度、生活福利、劳动保护和社会保险等问题时，工会代表有权列席董事会会议，反映职工的意见和要求。董事会应当听取工会的意见，取得工会的合作。 企业设立监
事会的，应当有一定比例的职工代表参加。 参加董事会或者监事会的职工代表由工会组织职工民主选举产生。
第十三条 工会有权制止非法扣留职工居民身份证或者其他合法证件和对职工非法搜身、拘禁以及侮辱、体罚、殴打等违法行为；给职工造成损失的，工会应当向有关单位提出依法处理的建议，或者支持受害的职工向人民法院起诉。
第十四条 工会应当监督企业、事业单位执行国家规定的工时制度和休假制度．对违反法律、法规，损害职工身体健康，或者无视职工正当理由强令职工延长工作时间的，工会有权要求予以纠正；对拒不纠正的，工会可支持职工向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。
第十五条 工会有权参加新建、扩建企业和技术改造工程中的劳动条件、安全卫生设施的设计审查、竣工验收工作。 企业、事业单位的劳动条件和安全卫生设施不符合国家规定的，工会应当提出意见，企业或者有关主管部门必须认真处理。 企业、事业单位不按规定为职工提供劳动
保护用品的，工会有权要求予以纠正。
第十六条 工会发现企业、事业单位违章指挥、强令工人冒险作业，或者发现生产过程中有重大事故隐患和职业危害时，有权要求行政方面及时解决；当发现危及职工生命安全的紧急情况时，有权要求现场指挥人员立即组织职工撤离危险现场。
第十七条 工会有权参加伤亡事故和其他严重危害职工健康问题的调查，向有关部门提出处理意见，并有权要求追究直接负责的行政领导人和有关责任人员的责任。
第十八条 企业发生停工、怠工事件，工会应当会同企业行政方面或者有关方面，协商解决职工提出的可以解决的合理要求，尽快恢复正常生产秩序。
第十九条 工会应当督促企业、事业单位和机关行政方面合理安排使用公益金，办好职工集体福利事业。
第二十条 工会应当督促本单位依照国家有关规定为职工交纳养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险金。 市和区、县总工会应当依法参与社会保险金的管理工作。
第二十一条 企业、事业单位和机关专职工会工作人员的工资、奖金、补贴由所在单位支付；劳动保险和其他福利待遇等，享受本单位职工同等待遇。 市和区、县总工会的离休、退休人员享受同级党政机关离休、退休人员同等待遇。所需费用按照国家和本市有关规定支付。
第二十二条 工会主席、副主席不得由本单位的法定代表人兼任。
第二十三条 工会主席、副主席任职期间，所在单位无正当理由不得与其解除劳动关系。

第二十四条 建立工会的企业、事业单位和机关，应当于每月十五日前按照上月全部职工工资总额的百分之二向工会拨交当月的工会经费。逾期（从当月十六日算起）未交或者少交的，应当及时补交并按欠交金额每日千分之五交纳滞纳金。 工资总额按国家统计局的规定计算。 成立
工会筹备组织的基层单位，应当自筹备组织成立之月起按前款规定拨交工会经费。 各级工会应当按规定的比例和时间向上级工会上解经费。
第二十五条 各级人民政府和企业、事业单位、机关应当为工会办公、开展活动提供必要的设施和活动场所等物质条件。
第二十六条 工会的财产、经费和国家拨给工会使用的不动产，任何组织和个人不得侵占、挪用或者任意调拨。 工会组织合并，其财产、经费归合并后的工会所有；工会组织撤销，其财产、经费由上级工会处置。
第二十七条 企业、事业单位和机关逾期未交或者少交工会经费的，工会应当向其发出催交通知书，限期交纳；逾期仍未交纳的，工会可以向人民法院申请强制执行。
第二十八条 违反《工会法》和本办法，有下列行为之一的，工会可以依法向人民法院起诉： （一）政府及其主管部门任意撤销、解散、合并工会组织的； （二）侵占、挪用或者任意调拨工会财产、经费的； （三）给工会造成其他经济损失的。
第二十九条 企业、事业单位和机关有下列行为之一的，由其主管部门对直接责任人员给予行政处分： （一）阻挠上级工会帮助、指导尚未组建工会的单位筹建工会的； （二）阻挠工会工作人员依法执行职务的； （三）阻挠、限制职工依法组织、参加工会或者对参加工会的职工
打击报复的； （四）对依法行使职权的工会工作人员打击报复的。
第三十条 工会工作人员违反本办法，给国家、集体、工会组织或者会员造成损失的，由同级工会或者上一级工会给予处分；造成经济损失的，直接责任人应当承担赔偿责任。
第三十一条 本办法自1994年11月1日起施行。



1994年9月8日