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辽宁省企业工资集体协商规定

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辽宁省企业工资集体协商规定

辽宁省人民政府


第257号



  《辽宁省企业工资集体协商规定》业经2011年5月20日辽宁省第十一届人民政府第50次常务会议审议通过,现予公布,自2011年10月1日起施行。




省 长 陈政高
二〇一一年八月二十九日




辽宁省企业工资集体协商规定

  

第一章 总 则



  第一条 为了规范企业工资集体协商行为,保障职工和企业的合法权益,维护劳动关系和谐稳定,根据《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国工会法》和《中华人民共和国劳动合同法》等有关法律、法规,结合我省实际,制定本规定。
  第二条 我省行政区域内开展企业工资集体协商和订立、变更、解除、终止工资专项集体合同,适用本规定。
  第三条 工资集体协商遵循合法、公开、平等和协商一致的原则,兼顾企业和职工双方利益,保障职工实际工资水平与企业劳动生产率、经济效益及社会发展水平相适应。
  第四条 省、市、县(含县级市、区,下同)人力资源和社会保障部门对工资集体协商和工资专项集体合同订立、履行情况进行监督检查。
  各级地方总工会帮助、指导企业工会与企业进行工资集体协商、签订工资专项集体合同,依法对工资专项集体合同的履行情况进行监督。
  企业联合会、企业家协会、工商业联合会等企业代表组织,对企业开展工资集体协商进行帮助和指导。
  第五条 企业应当依法建立工资集体协商制度。
  人力资源和社会保障部门、工会对开展工资集体协商工作成绩突出的单位和个人给予表彰。
第二章 工资集体协商内容

  第六条 工资集体协商一般包括以下内容:
  (一)工资分配制度、工资标准和分配形式;
  (二)企业职工年度和月平均工资水平、福利和调整幅度及调整办法;
  (三)津贴、补贴标准和奖金等分配办法;
  (四)加班加点工资基数标准;
  (五)工资支付办法和时间;
  (六)工资专项集体合同的期限;
  (七)变更、解除、终止工资专项集体合同的条件和程序;
  (八)工资专项集体合同违约责任和争议解决途径;
  (九)其他应当协商的事项。
  前款事项经双方协商一致,可以作为企业规章制度。
  第七条 双方协商事项综合参考下列因素确定:
  (一)地区、行业的职工平均工资水平;
  (二)地区、行业、企业的人工成本水平;
  (三)企业劳动生产率和经济效益;
  (四)上年度本企业职工工资总额和职工平均工资水平;
  (五)地区城镇居民消费价格指数;
  (六)当地政府发布的工资指导线、劳动力市场工资指导价位;
  (七)其他与工资集体协商有关的情况。
  当地政府应当于每年第一季度,将工资指导线、劳动力市场工资指导价位相关数据统一向社会公布。
  第八条 协商双方协商确定的劳动定额标准,应当是百分之九十以上的职工在法定工作时间或者劳动合同约定时间内能够完成的工作量。

第三章 工资集体协商代表

  第九条 工资集体协商的双方协商代表人数一般应当对等,每方为3至9人,不得相互兼任。
  协商代表任期自产生之日起至工资专项集体合同履行期限届满之日止。
  第十条 职工方协商代表由企业基层工会推荐,并经职工代表大会或者职工大会审议通过,首席代表由工会主席担任,也可以由其书面委托其他职工方协商代表担任;尚未建立企业基层工会的,职工方协商代表由地方总工会指导职工民主推选,并经半数以上职工同意,首席代表从协商代表中民主推选产生。
  职工方协商代表未经规定程序产生的,不得参加工资集体协商;参加集体协商的,协商结果无效。
  企业方协商代表由法定代表人书面指派。首席代表由法定代表人担任,也可以由其书面委托其他管理人员担任。
  协商代表产生后,应当向全体职工公告。
  协商代表出缺的,按照本规定进行补选或者重新指派。
  第十一条 人力资源和社会保障部门、各级地方总工会可以从熟悉劳动工资、工商、税务、财务、审计、企业管理、法律等人员中聘任工资集体协商指导员。
  协商双方首席代表可以聘请工资集体协商指导员作为本方协商代表,参加工资集体协商。
  第十二条 协商双方代表履行以下职责:
  (一)拟定协商议题;
  (二)收集与协商有关的情况和资料;
  (三)如实提供与协商有关的情况和资料;
  (四)参加工资集体协商;
  (五)及时公布协商结果并接受询问;
  (六)参加协商争议的处理;
  (七)监督工资专项集体合同的履行;
  (八)法律、法规和规章规定的其他职责。
  第十三条 企业方应当为职工方协商代表履行职责提供充足的工作时间。职工方协商代表因履行代表职责占用劳动时间的,其享受的工资、奖金、津贴、补贴、社会保险、福利等待遇不变。
  第十四条 职工方协商代表在任期内,非法定理由,企业不得解除其劳动合同或者降低其工资、奖金、津贴、补贴、福利等待遇,不得在晋级、晋职等方面予以限制。确因工作需要变更职工方协商代表工作岗位的,应当事先征求企业工会或者上一级地方总工会的意见,并征得职工本人同意。
  第十五条 在工资集体协商期间或者工资专项集体合同有效期内,企业和职工双方应当维护企业的正常生产、工作秩序,不得采取威胁、收买、欺骗对方协商代表等不正当手段或者有过激、歧视性行为。

第四章 工资集体协商程序

  第十六条 企业方有义务向职工方提出工资集体协商意向,拟定召开协商会议的时间、地点和协商主要议题等事项。
  职工方有权向企业方提出工资集体协商意向,协商意向通过企业基层工会提出;尚未建立企业基层工会的,在上一级地方总工会的指导下,由首席代表提出。
  接受协商意向方应当自收到意向书之日起10日内以书面形式答复,无正当理由不得拒绝、拖延。
  第十七条 企业方应当在协商会议召开10日前,向职工方协商代表提供与工资集体协商有关的工资总额、利润等情况和资料;无正当理由,不得拒绝、隐瞒或者拖延。
  第十八条 企业工会应当在工资集体协商会议召开5日前,向上一级地方总工会报告。地方总工会可以派员对职工方协商代表进行业务指导、培训。
  第十九条 工资集体协商会议由双方首席代表轮流主持,首次会议由提出意向方主持。必要时,可以由上一级地方总工会主席主持。
  第二十条 工资集体协商双方就协商事项达成一致之日起7日内,由企业方制作工资专项集体合同草案。
  工资专项集体合同草案经企业职工代表大会或者职工大会审议通过,双方首席代表自通过之日起5日内签字或者盖章确认。
  第二十一条 工资专项集体合同自确认之日起5日内,企业方应当向企业工商登记注册机关的同级人力资源和社会保障部门报送下列资料:
  (一)工资专项集体合同送审表;
  (二)工资专项集体合同文本;
  (三)企业方的营业执照复印件;
  (四)协商双方授权委托书;
  (五)职工代表大会或者职工大会通过工资专项集体合同草案的决议。
  人力资源和社会保障部门自收到工资专项集体合同之日起15日内,未提出异议的,工资专项集体合同即行生效;提出异议的,协商双方应当就修改意见及时协商,修改工资专项集体合同,并重新报人力资源和社会保障部门。
  自工资专项集体合同生效后5日内,企业方应当向全体职工公告;职工方应当将工资专项集体合同及相关资料报送合同审查机关同级地方总工会备案。
  工资专项集体合同有效期为1至3年。
  第二十二条 工资集体协商过程中发生争议,协商双方当事人经多次协商不成的,可以申请人力资源和社会保障部门协调处理。人力资源和社会保障部门应当及时协调处理,并可以组织同级地方总工会和企业代表组织共同协调处理工资集体协商争议。

第五章 特别规定

  第二十三条 县级以下行政区域内,行业相同或者相近、生产经营特点相同或者相似的企业,职工方可以通过基层工会联合会、联合工会或者行业工会,与区域、行业内的企业方开展区域、行业工资集体协商,订立工资专项集体合同。
  县级以下行政区域内企业只能参加一个区域或者行业工资集体协商。
  第二十四条 开展区域、行业工资集体协商的,职工方代表由基层工会联合会、联合工会或者行业工会选派,并经区域、行业职工代表大会审议通过;尚未建立区域、行业职工代表大会的,职工方代表由基层工会联合会、联合工会或者行业工会选派并经公示后产生。首席代表由基层工会联合会、联合工会或者行业工会主席担任。
  第二十五条 开展区域、行业工资集体协商的,企业方协商代表由企业代表组织选派并经公示后产生,或者由企业代表组织的成员企业民主推选并经公示后产生。首席代表由企业代表组织的负责人担任或者从协商代表中民主推选产生。
  尚未建立企业代表组织的,可以在上级企业代表组织的指导下,企业方协商代表由区域、行业内各企业民主推选并经公示后产生。首席代表从协商代表中民主推选产生。
  第二十六条 开展区域、行业工资集体协商的,双方协商一致后形成的工资专项集体合同草案应当提交区域、行业职工代表大会审议;尚未建立区域、行业职工代表大会的,提交区域、行业内各企业职工代表大会或者职工大会审议。
  第二十七条 区域、行业工资专项集体合同由企业代表组织按照本规定第二十一条规定,报送当地县人力资源和社会保障部门;尚未建立企业代表组织的,由首席代表企业报送当地县人力资源和社会保障部门。
  第二十八条 开展区域、行业工资集体协商的,协商内容、程序、期限等未尽事项,按本规定执行。

第六章 工资专项集体合同履行和监督

  第二十九条 职工方与企业方因履行工资专项集体合同发生争议的,应当依法协商解决;协商不成的,可以依法申请仲裁、提起诉讼。
  工资专项集体合同期限届满、双方约定或者法定的终止条件出现时,即行终止。
  工资专项集体合同期限届满前30日内,双方应当就重新订立或者续签工资专项集体合同进行协商。
  第三十条 各级地方总工会应当定期或者不定期地对企业履行工资专项集体合同情况进行评估,发现企业不履行工资专项集体合同或者违反工资专项集体合同约定,侵犯职工权益的,可以向企业发出《劳动法律监督意见书》,要求限期改正,企业应当作出书面答复;对拒不改正的,可以向当地政府相关部门发出《劳动法律监督建议书》,也可以请求当地政府依法处理。
  第三十一条 企业违反本规定,有下列情形之一的,由人力资源和社会保障部门责令限期改正;逾期拒不改正的,按企业不良信用行为记录在案,可以向社会公布;违反有关劳动法律、法规规定,给职工劳动权益造成损害的,依照有关劳动法律、法规规定处罚:
  (一)无正当理由拒绝、拖延答复职工方提出的工资集体协商要求或者拒绝依法签订工资专项集体合同的;
  (二)损害职工方协商代表合法权益或者对职工方协商代表打击报复的;
  (三)未按规定向职工方提供真实情况和资料的;
  (四)拒不履行生效的工资专项集体合同的。

第七章 附 则

  第三十二条 企业化管理事业单位、民办非企业单位和个体经济组织进行工资集体协商,参照本规定执行。
  第三十三条 本规定自2011年10月1日起施行。



“克隆出租车”案引发的法条矛盾和法理冲突

李旺城、崔杰


一、案情介绍
2001年7月间,犯罪嫌疑人吴某在北京市丰台区菜户营机动车交易市场以人民币23000元的价格从他人手中购得夏利牌轿车1辆,又以人民币3000元的价格从他人处购买伪造的出租车车牌(京B-77886)1副及出租车防护网等物,假冒北京市深顺出租汽车公司的出租汽车运营,非法获利人民币2000余元。同年12月14日,吴在顺义区首都机场进行非法运营时被查获。公安机关以吴某涉嫌买卖国家机关证件罪移送我院审查,经依法审查后,我院以买卖国家机关证件罪向法院提起公诉,法院于2003年2月11日判决被告人吴某犯买卖国家机关证件罪,判处有期徒刑一年缓刑二年。
此案的出租车是“克隆出租车”,它配有“正式”的车辆牌照,有挂靠的出租车公司的名称、准运证、计价器等一套手续,但所配的车牌和手续全是伪造的出租车。鉴于类似的克隆出租车案时有发生,法院判决的罪名又有伪造、买卖国家机关证件罪和非法经营罪不等,引起了我们的思考。
二、引发的问题
(一)吴某利用“克隆出租车”营业行为究竟构成何罪?
第一种观点:吴某触犯刑法第280条第1款[1],构成伪造、买卖国家机关证件罪。《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家工商行政管理局关于依法查处盗窃、抢劫机动车案件的规定》[2](以下简称《规定》)第7条中,将机动车车牌证以及机动车入户、过户、验证的有关证明文件的,视为国家机关的证件。在刑法第375条中[3],车辆号牌被定义为专用标志。第二,吴某并无伪造车牌的工具,且假车牌的卖主没有下落,单凭吴某一个人的口供和一块伪造的车牌,买卖关系无法完全确定,因此定买卖国家机关证件罪值得商榷。
第二种观点:吴某类推第375条第2款非法买卖武装部队车辆号牌专用标志处理。这里就有一个问题,此罪要求是情节严重的才构成犯罪。根据最高人民法院关于审理非法生产、买卖武装部队车辆号牌的司法解释[4],非法生产、买卖武装部队车辆号牌三副以上的属情节严重。首先,这种类推并不适用,显然非法生产、买卖武装部队的车辆号牌性质更加恶劣;第二,即使可以这样类推,那么刑法的第281条[5]第375条要求情节严重的(三副以上)才构罪,而刑法第280条并无情节严重的规定,即一副就构罪,这种类推显然有失公平。
第三种观点:吴某触犯刑法第225条[6],构成非法经营罪。吴某的行为是属未经许可经营法律、行政法规规定的专营行业的行为,此罪需情节严重的才构罪,根据最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件追诉标准的规定,非法经营罪情节严重是指个人非法经营数额在五万元以上,或者违法所得数额在一万元以上。从审查的事实看,吴某非法经营不到一个月,违法获利只有2000余元,情节属较轻,既然情节不属严重,那吴某也就不构成非法经营罪。因此,第三种观点也不可取。
第四种观点:吴某是违法行为,但无罪。即使将来找到卖方,因为吴某不法行为时间较短,营利不大,适用刑法第十三条情节显著轻微危害不大的,不认为是犯罪。笔者倾向于这种观点。
(二)机动车号牌是否属于国家机关证件?
证件,是证明身份、经历等的文件,如学生证、工作证、毕业证书等。标志又作标识,有两个含义:一是表明特征的记号,二是表明某种特征。从这两个定义可以看出,证件是一种文件,标志虽有两个意思,但都与事物的特征相联系。机动车号牌无论如何不能说是一种文件,事实上机动车只有具备号牌这种标志(或特征),才允许在道路上行驶。说机动车号牌并不是证件,而是一种标志,这在刑法分则其他条文的规定中可以得到印证。《刑法》第375条(见注3)规定了3个罪名,其中第1款规定了两个罪名,即伪造、变卖、买卖武装部队公文、证件、印章罪和盗窃、抢夺武装部队公文、证件、印章罪;第2款规定了一个新罪名,即非法生产、买卖军用标志罪。从第2款的规定可以看出,法律是将武装部队制式服装、车辆号牌作为专用标志的一种,而不是证件。因为从法律的严谨性、协调性来分析,如果车辆号牌是证件的一种,就没有必要把车辆号牌作为一种标志单列一款,并规定一个新的罪名。
(三)刑法第二百八十条对买卖、伪造车辆号牌的处刑是否有失公平?
生产、买卖武装部队的车牌,只有情节严重的才构罪,但如何才算情节严重呢?2002年4月10日最高人民法院公告宣布《关于审理非法生产、买卖武装部队车辆号牌等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(见注4),解释的第二条明确规定只有“买卖、伪造、生产、变卖三副军车牌照”才算“情节严重”,即才构成犯罪。这里我们不禁产生一个疑问,普通车辆牌照属于国家机关证件,那么依照刑法第二百八十条只要买卖一副就构成犯罪了,我们都知道国家对军车的优惠制度,有了军车牌照,连上高速、过桥都免收费用,因此显然买卖军车牌照对社会的危害性要大于买卖普通车牌照,而结果呢?是买卖军车牌照需三副才构罪,相反买卖普通车牌照只需一副就能构罪,这种量刑是显失公平的,也就是说这两个法条对同种行为的处刑存在着法条冲突。它与传统“入罪举轻以明重,出罪举重以明轻”的刑法理念以及罪刑相当原则相矛盾。如果说对买卖军车牌照是特别规定,那么按照特别规定优于普通规定的原则,买卖普通车辆牌照也应是三副以上才构罪。
三、提出建议
从上述《规定》的依照来看,买卖普通机动车牌证(我们认为,这里的牌证即指号牌或牌照)也不应认定为买卖国家机关证件罪。因为如果机动车牌证本身就是国家机关证件的话,就可以直接按照《刑法》第280条第1款(见注1)的规定处罚,而没必要再专门作出解释,正是因为机动车牌证不属于国家机关证件,而伪造、变造、买卖机动车牌证的行为又具有较大的社会危害性,所以有关单位才作出解释,对以上三种情况,可以依照《刑法》第280条第1款的规定处罚。那么,既然机动车牌证不是国家机关证件,《规定》为什么要将其解释为伪造、变造、买卖国家机关证件罪的犯罪对象呢?这就牵涉到如何理解和评价《规定》第7条的解释,我们认为,机动车牌证和机动车入户、过户、验证的有关证明文件是并列的,只要伪造、变造、买卖其中的任何一种,都可以依照《刑法》第280条第1款的规定处罚。但是必须指出,从罪行法定原则和立场出发,《规定》第7条已经超出了解释权的范围,侵犯了立法权,因为该条是将不是国家机关证件的机动车牌证解释为国家机关牌证,换句话说,就是把不是犯罪对象的东西解释为犯罪对象,这不是司法解释所能够承担的责任,而是立法机关所应关注并加以解决的。同时,《规定》第7条的解释,也与刑法分则有关条文的规定相矛盾,使刑法内部的协调性遭到了破坏。
针对出现的法条矛盾和法理冲突,笔者建议“两高”尽快出台对“伪造、变造、买卖国家机关证件罪”中“伪造、变造、买卖普通车辆牌”构成犯罪的数量标准。

注释:[1] 刑法第二百八十条第一款 伪造、变造、买卖或者盗窃、抢夺、毁灭国家机关的公文、证件、印章的,处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利;情节严重的,处三年以上十年以下有期徒刑。
[2]最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家工商行政管理局关于依法查处盗窃、抢劫机动车案件的规定。(1998年5月8日)第七条 伪造、变造、买卖机动车车牌证以及机动车入户、过户、验证的有关证明文件的,依照《刑法》第二百八十条第一款的规定处罚。
[3] 刑法第三百七十五条 伪造、变造、买卖或者盗窃、抢夺武装部队的公文、证件、印章的,处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利;情节严重的,初三年以上十年以下有期徒刑。非生产、买卖武装部队制式服装、车辆号牌等专用标志,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役、管制,并处或者单处罚金。单位犯第二款罪的,对单位判处罚金,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照该款规定处罚。
[4] 最高人民法院关于审理非法生产、买卖武装部队车辆号牌等刑事案件具体应用法律若干问题的解释(高法解释)第二条 非法生产、买卖武装部队车辆号牌等专用标志,具有下列情形之一的,属于刑法第三百七十五条第二款规定的"情节严重":(一)非法生产、买卖武装部队军以上领导机关专用车辆号牌的;(二)非法生产、买卖武装部队其他车辆号牌三副以上的;(三)具有其他严重情节的。伪造、变造武装部队车辆号牌或者买卖伪造、变造武装部队车辆号牌,情节严重的,依照刑法第三百七十五条第二款规定定罪处罚。
[5] 刑法第二百八十一条 非法生产、买卖人民警察制式服装、车辆号牌等专用标志,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役、管制,并处或者单处罚金。
单位犯前款罪的,对单位判处罚金,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照前款规定处罚。
[6]刑法第二百二十五条 违反国家规定,有下列非法经营行为之一,扰乱市场秩序,情节严重的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并出或者单处违法所得一倍以上五倍以下罚金或者没收财产:
(一) 未经许可经营法律、行政法规规定的专营、专卖物品或者其他限制买卖的物品的;
(二) 买卖进出口许可证、进出口原产地证明以及其他法律、行政法规规定的经营许可证或者批准文件的;
(三) 未经国家有关主管部门批准,非法经营证券、期货或保险业务的;
(四) 其他严重扰乱市场经济秩序的非法经营行为。


【参考书目及法条】
一、《新刑法条文释义》刘家琛主编,人民法院出版社出版。
二、《中华人民共和国刑法》。
三、《全国律师资格考试大纲及比度法律法规汇编》司法部律师资格考试委员会审编,中国政法大学出版社出版。
四、《刑法疑案研究》,主编陈兴良,法律出版社。




  选择管辖多引起管辖权异议,不当的选择起诉如得到确认,不仅会造成地域管辖原则的畸形,而且将使后诉难以迅速进行,并带来裁判的合法性、既判力等一系列问题,而管辖权异议的功能是纠正不当的管辖。行政诉讼法及相关司法解释对起诉选择权与指令受理及管辖权异议三者的联系未明确规定,导致司法实践产生争议。笔者简要提出自己观点,以期能引起对行政诉讼管辖问题的关注。

  一、指令立案受理不具有指定管辖的功效

  指令受理与指定管辖并非同一概念。“指令立案受理”解决的是管辖权问题;“指定管辖”是案件的转移,不涉及管辖权。前者是对案件应当受理而不受理作出的;后者则是针对无权管辖或因有共同管辖权发生争议,或者因特殊原因不能行使管辖权的情形下作出。指令审理则是针对起诉权作出,处理的是起诉是否符合条件问题,与指令立案受理、指定管辖不是一个层面上的问题。

  《行政诉讼法》第41条第(4)项规定“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”是管辖权异议提起的来源。行政诉讼与民事诉讼有着不同的价值目标,行政诉讼以维护合法权益与监督依法行政为目的,因而管辖权在行政诉讼中有着特别重要的意义。针对形势发展,最高人民法院在《关于行政案件管辖若干问题的规定》中采取当事人起诉和人民法院决定相结合,以指定管辖为主,提级管辖为辅措施,力图排除因司法辖区与行政区域设置重合而造成干扰公正审判的因素,在其第7条规定“对指定管辖裁定有异议的,不适用管辖异议的规定”。这明确表明:行政诉讼管辖异议仅适用于地域管辖,不适用指定管辖。尽管这种设计不是解决问题的根本办法,但在一定程度上可防止当事人滥用诉权,克服地方干扰,实现公正审判。该司法解释未对案件在被指令立案受理的后诉中,当事人有无权提出管辖权异议作出明确规定,使受理法院在当事人的诉权与上级法院的权威上面临抉择困境,是为一缺陷。

  上级法院虽然就管辖权已作出司法意见,但在指令立案受理的后诉中,诉讼法和司法解释并未对当事人提出管辖权异议作限制性规定。指令立案受理与指定管辖虽然都是上级法院的司法决定,应当得到尊重,但指令立案受理与指定管辖有着本质的不同:前者分析的是管辖权,后者考虑的是公正审判。

  二、不当的选择管辖使“原告就被告”设置目的落空

  管辖制度是法院案件审理权限的分配制度,而管辖权是审判权行使的前提。管辖是指法院之间及法院内部机构之间受理第一审案件在纵向和横向上的分工和权限。管辖制度的确定,与当时的立法观念紧密相联。借用民事诉讼管辖的“两便”精神,《行政诉讼法》关于地域管辖的一般规定中,规定行政案件的管辖由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖,即被告住所地法院管辖。此种设计,除考虑司法辖区与行政区域重合外,也考虑到多数法规、规章及其他规范性文件的区域性特点。

  与民事诉讼管辖相比,行政诉讼管辖制度对保证法院公正审判显得尤为重要。众所周知的原因,行政审判远比民事审判受干扰大,法院的实际地位并未如法律所言,行政案件审判更是左右为难,且司法权对行政权运行的监督应保持在一个有限的范围内,因而,合理的管辖规定具有引导诉讼程序开始的程序意义,更具有保障裁判结果公正的实体价值。

  行政诉讼的保护、监督与维护等作用无不是在有管辖权的前提下才得以有效进行。“随着形势的发展和法治的进步,行政行为的方式不断丰富,行政管理领域不断拓展,人民群众的司法需求不断增长,行政争议的特点不断变化”,行政诉讼地域管辖制度在一些案件管辖上显现冲突:“原告就被告”管辖造成“司法地方化”明显、人口的频繁流动使“两便原则”难以体现、行政诉讼案件不同的特点冲击地域管辖规定。 典型的如工伤保险待遇行政诉讼案件和行政不作为案件的管辖。

  多数情况下,保险基金统筹地与用人单位不在同一地,有时用人单位住所地与工伤事故发生地也不在一地。工伤认定与保险基金统筹是配套的法律制度,工伤认定是保险基金支付的前提条件。按《工伤保险条例》第11条“工伤保险基金逐步实行省级统筹”的规定,目前,保险基金统筹是地、州、市级社会保险行政部门,如《云南省实施〈工伤保险条例〉办法》即规定“全省工伤保险基金实行州(市)级统筹管理”和“用人单位参加工伤保险,实行属地管理,由所在统筹地区社会保险经办机构规定的机构办理参保登记及处理有关业务”,而保险基金统筹地与企业登记注册地有可能不在同一地,即用人单位所在地并非保险基金统筹地。这种冲突在工伤认定中尤为突出,如条例规定的工伤认定“根据属地原则由用人单位所在地的设区的市级社会保险行政部门办理”用人单位如是跨地区或者跨省的,问题更为复杂。鉴于部分地区工伤保险实行县级统筹,市、县(区)两级工伤保险机构职责划分不明确的情况,2010年3月15日人力资源和社会保障部在《关于推进工伤保险市级统筹有关问题的通知》第2条中提出“建立工伤保险市级统筹,核心是实现工伤保险基金统筹,关键是基金在全市范围统筹调剂使用,基础是统一参保缴费办法、待遇支付等项政策标准和规范工伤认定、劳动能力鉴定、工伤预防、工伤医疗和工伤康复等项管理服务”建立统一工伤保险待遇支付标准。有的规范性文件将县(区)级人保部门确定为负责本县(区)工商机关登记注册的用人单位工伤保险工作,使工伤保险待遇行政职权职责混乱,导致行政主体出现问题。该问题在诉讼上涉及起诉和受理条件,并带来选择管辖上的问题。

  选择管辖是地域管辖的补充。在行政不作为案件中,起诉人在许多情况下是将一系列的相关行政机关作为被告起诉,并不区分应当作为而不作为的行政机关是谁,不考虑“职权职责”的存在是不作为案件的前提,不管被起诉的行政机关是否适格,仅考虑诉讼的方便,便向与自己距离最近的行政机关所在地法院起诉。此种情况下,法院能否按“两便原则”对待当事人的选择起诉?在诉讼法上,行政不作为是拟制的行政行为,根据行政职能划分,一项职权不可能由多个行政机关拥有或者多个行政机关的职权交叉重叠,每一个行政机关的职权都由法律、法规明确赋予。所以,行政不作为案件的被告,是拥有该项职权应当作为的行政机关,管辖应由应作为而不作为的行政机关所在地法院管辖,不能仅依诉状所列的与起诉人最近的行政机关住所地法院确定管辖。如依起诉人诉状所列被告确定就近所在地法院管辖,在审理后,如查明该被告不适格,而不在本院司法辖区内的其他被告又是适格被告主体时,受理法院能否对实体进行裁判?此裁判不得不考虑管辖权。

  确定行政诉讼被告主体,往往需要与实体法紧密联系。如同诉的声明并不能完全清楚界定诉讼标的,还需要借助事实关系来界定一样,行政诉讼的被告是诉讼请求所指向的对象,并能对其行为承担法律责任的行政机关。《行政诉讼法》第41条规定了受理的必要条件,此外尚须符合复议前置、期限等规定的充分条件。因行政案件的特殊性,受理应坚持“法律标准”而不能放宽或提高。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第19条至第22条对被告的确定中,即反映了行政诉讼被告的实质特征。

  正如《最高人民法院〈关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见〉》中指出的“行政案件立案专业性较强”不同类型的行政案件有不同的性质和特点,其受理条件也不尽相同。行政案件的受理问题涉及众多利益之间的关系,如司法权与行政权、公权与私权、国家利益与个体利益、公共利益与私人权益等等,其复杂性是民事诉讼不能相比的。考虑的因素越多,解决纷争之门槛自然也就越高、越窄, 逐步扩大行政诉讼受案范围的指导思想也是基于此。

  审查案件是否受理时,有些受理条件与实体审查很难明确区分开。从《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第23条“原告所起诉的被告不适格,人民法院应当告知原告变更被告;原告不同意变更的,裁定驳回起诉”规定中,也可以看出法院对行政起诉是否符合条件的审查强度,并印证了在行政诉讼中诉讼法与实体法的紧密度。

  对不在同一行政区域内的多个被告的起诉中,以不适格被告住所地法院来确定管辖法院,不符合《行政诉讼法》关于选择法院提起诉讼的前提条件。适用《行政诉讼法》第20条“两个以上人民法院都有管辖权的案件,原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的,由最先收到起诉状的人民法院管辖”的前提是两个以上法院都有管辖权,如“二择一”中的一法院无管辖权时,则当事人无选择余地。

  如同民事诉讼起诉人将与案件无事实上或无法律上联系的人一并作为被告起诉从而拥有选择权一样,行政诉讼现实的情况是:只要可以选择,当事人总是会选择有利于自己诉讼的法院管辖,甚至还会以没有管辖权的法院作管辖法院。建立“无漏洞”保护体系是法律的理想,但诉权保护不能让选择权成为当事人规避管辖制度的“利器”,使“原告就被告”管辖设置旁落、起诉条件虚置。

  三、管辖权异议不应受指令立案受理裁定拘束

  管辖权异议是否受指令立案受理裁定拘束。这是一个涉及当事人诉权与既判力或上级法院的权威的问题,行政诉讼法却未作规定。

  指令立案受理裁定是否具有拘束力?

  既判力的实质在于维护国家法治的安定性和司法终局裁判的权威性。《布莱克法律词典》对既判力的解释是“已判决的事项或案件。其效力规则是有完全事物管辖权的法院作出的终局判决对当事人及其利害关系人的权利具有决定作用,同时该判决绝对地阻止他们就同一请求和诉因再行起诉。”通说认为,既判力是指确定判决对诉讼标的之判断对法院和当事人产生的约束力。

  首次明确提出行政判决既判力的,是2007年4月24日的《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》。该意见第20条规定“充分尊重生效裁判的既判力,防止对同一事实或者同一法律问题作出不同裁判。无论是行政案件还是民事案件,在裁判发生法律效力后未经法定程序改判之前,对当事人、司法机关以及其他主体都具有拘束力,其他法院均不得作出与生效裁判不一致的裁判。”虽然针对的是“交叉案件”,但明确将诉讼标的纳入既判力范围。按我国理论界的观点和实务上的态度,既判力的客观范围是判决主文,即结论部分,而不及于诉讼程序。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第44条第1款第(十)项规定“诉讼标的为生效判决的效力所羁束的”即明确指明范围是“诉讼标的”。

  指令立案受理裁定,解决的是启动审判程序,不处理实体法律关系,且既判力的时间基准点是在当事人言词辩论终结时。否则,管辖权异议就无存在的空间,更谈不上对管辖权异议的审查。

  从程序参与的时间段方面考察,指令立案受理裁定也不应具有既判力。案件受理之前的阶段,是受理审查活动阶段,被起诉方及第三人并未参与程序,也不知晓,不予受理起诉的裁定和指令立案受理裁定也只送达起诉人,处理的是一审行政案件的权限分工问题。而在案件受理、通知应诉后,对另一方当事人来讲,程序才真正开始。被告自此可依照行政诉讼法规定的时间提出答辩状及证据,在此期间并有权就地域管辖提出异议,否则,管辖权异议于此种情况下无设置的必要,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第10条“当事人提出管辖异议,应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出。对当事人提出的管辖异议,人民法院应当进行审查。异议成立的,裁定将案件移送有管辖权的人民法院;异议不成立的,裁定驳回”的规定也将名存实亡。

  “在程序构造及运作过程中要确立诉讼当事人的主体性,在保障审判权有效运作的同时,更要保障诉讼当事人的诉讼权利的实现。惟有如此,方能保证裁判过程及其结果建立在共识性和合法性的基础上,以获得更高的权威性。”为保障当事人诉权,指令立案受理裁定对在其后诉中提出管辖权异议应无拘束力,案件受理法院对管辖权异议的审查也不应受指令受理裁定的拘束。管辖权问题是评价行政诉讼程序正当性和判决有效性的标准。我国行政诉讼对选择管辖和管辖权异议规定较为粗略,“行政案件的立案受理和管辖涉及的问题往往比较复杂” 有待于理论界深入研究,特别是实务界在丰富的审判实践中提出有价值的案例、见解,以解决这一长期被行政诉讼所忽略的问题。

  注释