探析构建我国行政诉讼调解制度的必要性及可行性

熊利民


关键词：行政诉讼 调解 必要性 可行性
摘 要：根据我国《行政诉讼法》第50 条和第67 条第3 款的规定，确立了行政诉讼不适用调解的原则。但在行政诉讼实践中，由法官主持当事人就行政纠纷“案外和解”的情况普遍存在，这种做法实质上就是“调解”。这种现象造成了立法与实践的严重脱节，值得我们深思。《行政诉讼法》的修改已提上日程，行政诉讼调解制度已被纳入修改范围。可见，行政诉讼调解的价值正逐步得到学者和立法机关的认可。但是反对行政诉讼适用调解的传统理论力量仍很强大，加强对行政诉讼调解制度的研究力度，显得十分重要。本文从行政诉讼不适用调解所遭遇的现实困境出发，在分析理论界纷争的基础上提出个人观点，探析我国行政诉讼调解制度建立的必要性及可行性，以求能为我国行政诉讼调解制度的理论研究有所贡献。
　　一、引言
　　我国《行政诉讼法》第50条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”但反观我国审判实践，“案外和解”的现象普遍存在。行政诉讼法施以来，行政案件撤诉率长期居高不下已成为不争的事实，大量的行政案件是原被告在法院的默许甚至动员下以“庭前和解”协议解决，以撤诉的合法形式掩盖“案外和解”的过程及内容。随着市场经济体制的建设、我国加入WTO后国际争议解决机制中非诉纠纷解决方式的影响，对我国的行政诉讼禁止调解提出严峻挑战，我国有必要重新审视和反思依赖“公权不可处分”理论设计的行政诉讼禁止调解制度。在本文中，笔者试图从我国理论界关于行政诉讼调解制度纷争入手，用比较和历史分析的方法探析构件建我国行政诉讼调解制度的必要性及可行性，探讨法治和调解之间的连接点，并尝试将调解纳入到行政法治的轨道上，更好的发挥调解在解决纠纷中的作用。
　　二、我国行政诉讼调解制度的立法现状及理论界纷争
　　(一)我国行政诉讼调解制度的立法现状
　　1985年最高人民法院发布了关于《人民法院审理经济行政案件不应进行调解的知》指出：“审查和确认主管行政机关依据职权所作出的行政处罚决定或者其他的行政决定是否合法、正确，不同于解决原被告之间的民事权利、义务关系问题”，“因此，人们法院不应进行调解，而应在查明情况的基础上作出公正判决。”1987 年最高人民法院在《关于审理经济纠纷案件具体适用的若干问题的解释》中，再次就行政诉讼不适用调解明确作了规定。我国现行《行政诉讼法》第50 条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”《行政诉讼法》第67 条第3 款又规定：“赔偿诉讼可以适用调解。”
　　这些规定表明我国行政诉讼中除赔偿诉讼适用调解外，其他的以禁止适用调解为原则。我国行政诉讼法如此规定是以传统理论 “行政权的不可处分”作为支撑的,但在理论界，对行政诉讼是否适用调解存在两种截然不同的观点。
　　(二)理论界纷争
　　对行政诉讼是否适用调解理论界存在两种不同的观点，一种持肯定的态度，一种持否定的态度,两种观点都有自己充分的理论依据。
　　反对者认为,公权不可处分,行政管理活动的双方当事人的权利义务是由法律事先规定的，双方当事人都没有选择的权利,[①]行政机关不能采取完全或部分放弃其行政职权的方式来促成与相对人的和解;公共利益不可出让,如果在行政诉讼中允许调解，无疑为行政主体拿公共利益与相对人进行交换，结果导致公共利益受到损害;行政诉讼是审查具体行政行为的合法性,行政职权都是法定的，具体行政行为要么合法，要么违法，不存在第三种可能;行政主体和行政相对人地位不平等,行政案件争议的诉讼标的是一定的行政法律关系，不是平等主体间的民事法律关系，双方当事人在行政法上的地位不平等。[②]
　　支持者认为,公权力并非不可处分,行政主体可以在其自由裁量的范围内处分公权;行政诉讼中适用调解并不必然损害公共利益,现代行政为服务行政，行政诉讼也并不存在一般性的维护公共利益的需要，人民法院以实现公共利益为重要内容的国家权力也必然体现于人民法院的行政审判中，只不过他是通过对可能遭受行政权力侵害的公民个体提供公力的救济来实现公共秩序或者更高层次的公共利益，法院不会成为保护公共利益的障碍;行政诉讼适用调解并不违反合法性审查,其调解协议的内容不得违反法律规定，并且要经人民法院审查确认这个过程，这一过程实际上就是人民法院对其合法性进行审查;双方当事人在行政诉讼中的法律地位平等。
　　从上文可以看出，理论界就行政诉讼能否适用调解存在很大的争议。笔者对上文两种观点仔细甄别后，更加倾向于支持者的观点,笔者支持建立有限行政诉讼调解制度。本文接着将深入探究我国行政诉讼调解制度建立的必要性及可行性。
　　三、构建我国行政诉讼调解制度的必要性
　　在理论上不存在足以否定行政诉讼调解建立的障碍,随着我国法制化水平的进一步提高，行政诉讼制度完善和行政审判现实的需要、降低诉讼成本及服务型政府建设的需要，在行政诉讼中引入调解是完全必要的。
　　（一）完善行政诉讼制度及行政审判现实的需要
　　行政诉讼制度禁止调解的弊端越来越明显。我国行政诉讼制度自建立以来，在监督行政主体依法行政、保护公民合法权益方面发挥巨大的作用，但是我们也应看到行政诉讼制度存在诸多缺陷。[③]最明显的表现就是人们热衷于通过信访等非诉讼途径来解决纠纷，这从一个侧面说明了行政诉讼制度存在的不足，救济手段单一、救济成本较高、救济效率低成为受害方通过行政诉讼实现权利救济的主要障碍。当事人在行政诉讼中只能通过法院审理判决来实现权利救济，没有选择其他具体救济途径的余地。在行政诉讼中建立调解制度可以实现行政诉讼具体救济途径的多元化，降低救济成本，提高救济效率，给当事人选择救济途径的权利。
　　现实生活中大量存在行政主体与相对人之间通过调解而结案的事实，必然要求行政诉讼法对此作出反映，使这些案件的结束建立在“合法”的基础上。行政案件撤诉率居高不下已成为不争事实,这种现象已说明，大量的行政案件是在法院的主持下，通过协商、协调的方式得到解决。为解释这种怪异的现象，有人指出“法院不能调解，但是原、被告可以和解。”[④]也有人说“行政诉讼不适用调解原则并不能排除人民法院在审理的过程中对双方当事人进行一些说服教育工作”，需要强调的是，与其让这些变相的调解处理成为规避法律的工具，不如从制度上加以规范，允许当事人调解、协商，由法院对当事人达成的协议是否合法进行审查，在不违反当事人自愿和法律的强制性规定、不损害公共利益和他人利益的情况下，确认协议的法律效力，使调解成为保护当事人合法权利，促进行政机关依法行政的工作方式，以消弭理论与实践严重脱节所产生的尴尬。因此，设立调解制度，将当事人的协商过程和内容置于司法审查之下，显得尤为紧迫和必要。
（二）降低诉讼成本
　　完善的行政诉讼制度必然要求诉讼经济化,调解是行政诉讼经济化的一个重要表现形式。任何人都不愿轻易涉诉，理性的人做任何一件事情都会充分考虑其行为的成本，行政诉讼成本的考量成为影响相对人涉诉的主要因素。人们在决定采取何种方式解决纠纷时，其内心中都会进行一番比较，这是每一个理性人都会经历的抉择过程，人们尝试了其他救济手段无效或非诉诸法律不可的时候，会选择走进诉讼程序，但法律规定行政诉讼的低起诉收费，是否就意味着行政诉讼的成本不高呢？我国行政诉讼禁止调解，意味着除非原告撤诉，否则案件都必须经过审理阶段。从行政诉讼程序看，从起诉、受理到立案、开庭审理，有些诉讼还要经过复议、听证等程序，要耗费当事人更多的时间。更为重要的是，在中国的人情社会里，很多的行政诉讼当事人仅仅是为了讨个说法，与政府机关作对，在民众的眼中，历来扮演非良民的角色，而且，不管和行政机关发生何种矛盾，纠纷解决之后，终归要在其范围内生活、工作，因行政诉讼带来的紧张关系导致生活压力加大、人际交往尴尬的窘迫困境是原告所不想看见的。这些时间成本、经济成本、人情成本都会导致相对人思想负担过重不敢涉诉，另一方面，这也与诉讼经济化背道而驰，诉讼经济化除了简易程序、书面审理外，一个重要的表现形式就是诉讼中的调解。[⑤] 调解可以消除相对人的思想顾虑，用行政诉讼的手段保护自己的合法权益，行政诉讼当事人在法院默许甚至动员下通过协商的方式解决纠纷，比由人民法院强制解决当事人纠纷的判决方式更加柔和，基于平等、自愿的基础达成的协议，结果双方往往更加容易接受。如果能在坚持司法公正的基础上尽可能地节约诉讼成本，减少资源耗费，在法定审限内尽快结案，使争议的法律关系尽早得以确定，最大限度地实现社会经济价值，[⑥]这样的制度设计就是有价值的。
　　于其他审判方式而言，行政诉讼的调解有诸多优势,这些优点可以节约大量的诉讼成本。调解基于当事人自愿与平等，在此基础上达成的协议，一般情况下当事人都能够履行，这有利于纠纷的彻底解决。从人民法院的角度看，行政诉讼适用调解能够更好的实现司法效率，除快审快判外，社会效果也是司法效率的体现，调解一般不发生上诉，极少出现申诉和上访，不会涉及执行难的问题，其结果是节约司法资源，减少法院压力，减少当事人的诉累。人民法院在调解中担当一定的角色，避免了“案外和解”后行政机关不履行协议义务给当事人带来的不便。当然，调解意味着行政机关对原告在不损害公共利益的情况下作出让步，但也一定程度上缓解了人民群众和行政机关的对立情绪。
　　（三）政府职能转变的需要
　　1992年推行市场经济以来，行政体制发生深刻变化，建立服务型政府已经成为中央和地方政府改革的重要目标。在计划经济条件下，政府经济管理和社会管理的手段主要表现为指令性计划和行政手段，政府扮演了生产者、监督者、控制者的角色，政府的服务性不强。但随着社会主义市场经济的发展，政府职能从“全能”向“有所为有所不为”的方向转变，更加注重政府为社会和民众提供公共服务的职能，这种政府职能的转变要求我们的行政管理手段逐渐向柔性、合意、服务转变，这种转变必然影响到作为救济手段的行政诉讼。我国行政诉讼要适应政府职能的转变，引入行政诉讼调解，完善救济途径是一个不错的选择。
　　过去相当长的时期，英美“控权论”思潮对我国行政法学界影响深远，以至于更多看到行政机关与相对人、公共利益与私人利益明显对立性，行政权力和公民权利存在不可消除的紧张关系，既然如此，两者和解的可能性就不存在。但现代行政法理论更多强调，行政管理已不再仅仅是行政机关单方意志的体现，更多的时候，这种行政管理表现为行政机关与行政相对方的合作，只有合作的行政才能使行政机关节约行政成本，提高行政效率，实现行政目的，行政机关与相对人的这种合作越充分，两者双赢的可能性就越大。实际上这种合作就是指在行政机关和相对人之间发生纠纷的时候，应该选择调解的方式解决纠纷，达到双赢的局面，这既有益于行政机关行使行政职权，也有益于保护相对人合法权利，减少本可以避免的麻烦。
　　四、析构建我国行政诉讼调解制度的可行性
　　随着行政诉讼制度完善和行政审判现实的需要、降低诉讼成本及服务型政府建设的需要，在我国建立行政诉讼调解制度已完全必要，但是否可行呢，本文将从理论和实践两个角度进行分析探讨。
　　（一） 国内外学者的研究为我们提供了理论基础
　　立法时及实施初期，不适用调解有其特定的背景和基础。行政诉讼法立法初期，我国的法制发展水平不高，执法人员的素质有限，当时对调解如何理解和操作存在很大分歧，如果在这种背景下引入行政诉讼调解制度，可能会导致行政审判无法发挥保护公民以及监督行政机关依法行政的作用，将不利于行政审判的开展。但现在，情况发生了很大变化。市场经济体制建立以来，尤其是我国加入WTO以来，行政诉讼调解制度成为行政法学界关注的焦点，一大批学者对行政诉讼调解制度展开研究，形成了丰富的理论成果，为现在我国建立行政诉讼调解制度奠定了强大理论基础。
　　行政主体具有一定的处分权。有学者认为“在行政诉讼中，当事人只能处分某些诉讼上的权利，不能处分实体上的权利”。[⑦]但从行政法发展的趋势看，传统的行政行为正在发生深刻变化，现代行政已经向服务行政、合意行政的方向发展。合意行政主要表现为非强行行为，如，行政指导、行政调解、行政合同等，非强制行政行为有着自身的优势与特点，其灵活性、应变性等的特点则容易调动行政相对人的积极性。当今，非强制性行政行为在我国的行政管理中处于越来越重要的地位，在以合意为基础的非强制性行政行为中行政主体是拥有一定的实体处分权的，行政主体和相对人存在协商的空间，只是这种“处分权”带有非随意性而已。
在行政诉讼中有限适用调解与维护“公共利益”并不对立。公共利益都是由一个个合法的私人合法利益按照某种方式组合起来的，“公共”泛指一定范围内的多数人的公共合法利益，之所以维护公共利益就是防止一定范围内的多数人的共同合法利益受到侵犯，因此，维护公共利益就是维护一个个私人合法利益的“共性”，当然，我们不能否认公共利益与私人利益之间存在的差别，但可以肯定的是，我们完全可以找到私人利益的“个性”和公共利益的“共性”两者之间的最佳结合点，这个最佳的结合点就是调解存在的空间和余地。在行政诉讼调解中，人民法院居中主持，调解协议必须由其审查认可方可发生法律效力，若该调解真侵犯“公共利益”，完全可以不予确认，既调解无效。
　　行政诉讼法关于行政诉讼只对具体行政行为合法性审查的规定，并不影响调解在行政诉讼中的适用。行政诉讼法之所以规定只对具体行政行为的合法性进行审查，主要是出于防止司法权对行政权的过度干预，但我国并非“三权分立”的制度模式，历来是“行政权一家独揽”，即使在三权分立的国家，也出现行政权力的膨胀和扩张，在“行政权一家独揽”的中国，司法权干预行政权更是无从谈起，这已经消除了行政诉讼立法时禁止适用调解的立法顾虑。由此可见，在行政诉讼中，审查在行政自由裁量权范围内作出的具体行政行为时，存在适用调解的可能性。
　　在行政诉讼中，双方当事人的法律地位平等。传统行政管理中，行政机关的服务性不强，行政主体与行政相对人处于管理与被管理、支配与被支配的地位，但随着服务行政、合意行政的发展，加上《行政诉讼法》第5条的规定，在理论上和法律规定上，双方当事人的法律地位都是平等的，这为调解奠定了坚实的基础，另外，地位平等也不是调解的必要条件。[⑧]
　　司法实践已证明，行政诉讼调解是解决行政纠纷一种行之有效的方法。我国已经出现公开尝试“行政案件协调”的典型案例，譬如，1998 年四川省眉山市某区政府将13.1 亩的国有河滩地给一家养殖场作为建设用地而引发的与养殖场业主黄某行政诉讼一案，本案中由于法院居中“协调”双方，不但妥善处理了原有的行政纠纷，而且还成功避免了新的矛盾的产生，收到了良好的法律和社会效果，这也说明司法实践也在呼唤行政诉讼调解制度的建立。
　　（二）实践上具有可行性
　　行政诉讼法实施以来，法院审理行政案件虽不适用调解，但实际工作中存在的“协调工作”为我们提供可实践基础。行政审判实践中，大量的行政案件是原被告在法院的默许甚至动员下通过“案外和解”协商解决的，“案外和解”中的这种协商实质上就是调解，只是最后以撤诉的合法形式来掩盖“案外和解”的过程和内容而已，禁止调解的规定在“案外和解”中被悄然规避。可见不适用调解的制度与现实需要之间的巨大反差禁止调解的规定已名存实亡。将这种变相的调解予以规范，从制度上予以保障，可以说是解决目前行政审判出现这方面问题的有效办法。[⑨]立法者当初设立禁止调解制度的本意则是担心调解会损害原告利益或公共利益，事实上，禁止调解不仅未能真正保护原告和社会的公共利益，相反却在诉讼程序以外悄然地进行着侵害。面对行政案件非正常撤诉背后隐藏的为行政诉讼立法所始料不及的突出问题，与其让“案外和解”这种变相的调解成为规避法律的工具，不如从制度上加以规范。因此，设立调解制度，将当人的协商过程和内容置于司法监控之下，显得尤为紧迫和必要。大量的“案外和解”和“协调处理”的存在为我们建立行政诉讼调解制度提供了实践基础。
　　（三）域外实行多年的行政诉讼调解制度可供我们借鉴
　　域外实行多年的行政诉讼调解制度可供我们借鉴。大陆法系国家和英美法系国家在司法审查和行政诉讼中，都不同程度地允许当事人和解或者法院进行调解。我国台湾地区《行政诉讼法》第219 条规定：“当事人就诉讼标的具有处分权并不违反公益者，行政法院不问诉讼程度如可，得随时试行和解。受命法官或受托法官，亦同。第三人经行政法院许可，得参加和解。行政法院认为必要时，得通知第三人参加。”德国行政法院法第87 条规定：“审判长或其指定之法官，为使争诉尽可能一次言词辩论终结，于言词辩论前有权为必要之命令。其有权试行参与人为争讼之善意解决之和解。”日本、瑞士等国虽然未明确规定法院在行政诉讼中可以进行调解，但从有关法律条文中仍可以推知，允许法官进行一定程度的调解，在域外，既有关于行政诉讼调解制度的明确规定，也有法律没有明文禁止的情况。在采取行政诉讼调解的国家，虽然存在着行政处分权有限，调解可能冲击依法行政原则的顾虑，但行政诉讼调解的正面效应决定了行政诉讼中调解制度的建立。域外审判实践已经为我们提供了在行政诉讼中建立调解制度的成功范例，我们应当结合我国具体国情，建立适合中国具体情况的行政诉讼调解制度，尽快修改行政诉讼法，消除理论与实践之间的巨大反差。
　　（四）ADR 对我国行政诉讼具有借鉴意义
　　ADR 制度作为解决纠纷的一种新的方法和手段在国际上被广泛而富有成效地运用。ADR 是英文 Alternative Dispute Resolution 的缩写，意思是非诉讼解决机制，是西方国家解决纠纷的常用方式，更是西方国家由诉讼推崇向自治理念发展的结果。ADR以调解为主要标志，具有简便灵活、成本低廉和高效的特点。在调解程序与诉讼程序的关系上各国普遍采取的是调解优先的原则。美国是ADR的发源地其运用取得了异常惊人的成果，美国的行政案件中，调解是解决纠纷的手段之一，而且发挥着重要作用。英国对 ADR 较之于诉讼则持优先与鼓励的态度，英国的行政案件，大约 4/5 是通过调解解决的，1/5 是判决解决的。除西方国家外，在韩国和我国的台湾地区，ADR 也具有很长的历史，在行政案件中也是经常运用的。
　　我国加入 WTO 后，行政审判具有了更强的外向性，为适应 WTO 的要求，ADR 这种高效便捷的解决争端的制度对我们在审理涉世行政案件中引入调解机制不无借鉴意义。同时，美英等国家的司法审查制度中调解的有效运用对我国行政诉讼设立调解制度更有直接的参考和借鉴价值。ADR 作为一种纠纷解决机制，更多地强调的是诉讼外的调解，这完全符合我们现在的国情，改革开放进一步深化、公民法律意识进一步提高，在司法资源有限的情况下，ADR对我国行政诉讼极其重要借鉴价值。
我们还需强调的是，我国现行行政诉讼制度允许行政赔偿案件适用调解的规定,经过多年的行政赔偿案件的调解实践，我们积累了一定的经验,比如我国已出现公开尝试“行政案件协调”的典型案例。当然，我们还应该看到，不同的滋生土壤形成了千差万别的法律文化类型和法律心理。自古以来，调解在中国一直有着广泛的适用，西方的法律文化孕育了以诉讼为主的纠纷解决机制和观念，而在中国古代却形成了以调解为主的纠纷解决机制和观念。在文化的沉淀里，调解不仅仅是一种纠纷解决的方式，还在于这种纠纷解决制度的安排体现了一种关于社会秩序的安排，也体现了一种特殊文化价值的趋向。传统文化要求人民得与自然界的和谐，顺应自然的客观规律。但社会生活是交互性的，冲突不可避免。当冲突产生时，人们就会选择既能解决冲突、又能保持和谐的手段来解决冲突。由于调解是在双方平等协商的基础上解决纠纷，因而更适合中国民众的心理。[⑩]
　　从上文的论述中可以肯定，在我国建立行政诉讼调解制度已经具有必要性和可行性，目前，在行政诉讼法修改中引入调解制度的时机已经成熟。
　　五、 结论
　　随着我国市场经济的深入发展，利益多元化的格局趋势日益明显，对政府管理提出了更高的要求。政府在履行职能的过程中应当依法行政，通过救济途径及时解决纠纷，行政诉讼在解决官民纠纷中发挥着重大作用。但是，我国行政诉讼制度长期以来存在诸多问题，尤其是未将调解制度纳入其中，结果导致我国大量的行政诉讼案件通过“案外调解”、“协调处理”等违法手段处理，一方面这与行政诉讼禁止调解的初衷背道而驰，另一方面法律被规避，当事人的权益无法切实得到保障。司法实践与立法意图的巨大反差，使我们不得不反思当初的法律规定。本文深入分析理论界对行政诉讼调解制度的纷争，充分说明在我国建立行政诉讼有限调解理由，深入探析了在我国建立行政诉讼调解制度既是必要也是可行的，因此，我国应当而且可以确立有限的行政诉讼调解制度。随着行政诉讼法修改提上日程，希望以立法形式规范调解制度，更好的发挥调解在解决纠纷中的作用。
　　参考文献
湖南省湘潭市人民政府


市人民政府令［2004］2 号
湘潭市城市房屋拆迁管理实施办法



《湘潭市城市房屋拆迁管理实施办法》已经２００３年１２月２９日市人民政府第１９次常务会议通过，现予发布，自２００４年２月１日起施行。

市 长 彭 宪 法

二ＯＯ四年一月二十一日




第一章 总 则

第一条 为加强城市房屋拆迁管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》和《湖南省实施＜城市房屋拆迁管理条例＞办法》的有关规定，结合本市实际，制定本实施办法。

第二条 凡在本市城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人进行补偿、安置的，均适用本办法。

第三条 城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于建设项目实施和旧城改造，有利于生态环境改善和保护文物古迹，并遵循公开、公正、等价有偿的原则。

第四条 拆迁人应当依法对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人、房屋承租人应当在规定的搬迁期限内完成搬迁。

（一）拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位；

（二）被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人；

（三）房屋承租人，是指与被拆迁人具有合法租赁关系的单位或个人。

第五条 湘潭市房产管理局是本市城市房屋拆迁的主管部门（以下简称房屋拆迁管理部门），负责对本市城市房屋拆迁工作实施监督管理。所辖县（市）房产管理局负责其行政区域内的城市房屋拆迁管理工作。

市、县（市）人民政府土地行政主管部门依照有关法律、法规的规定，负责与城市房屋拆迁有关的土地管理工作。

建设、规划、物价、工商、税务等有关部门应按照各自职责，互相配合，协助做好与房屋拆迁相关的管理工作。

第二章 拆迁管理

第六条 需要拆迁房屋的单位必须向房屋所在地的房屋拆迁管理部门提出申请，领取房屋拆迁许可证，并提交下列资料：

（一）建设项目批准文件；

（二）建设用地规划许可证及红线图；

（三）国有土地使用权批准文件；

（四）拆迁计划和拆迁方案；

（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。

前款第（四）项中的拆迁方案，包括拟拆迁范围的房屋基本情况、拆迁期限、拆迁实施步骤、各项补偿、补助费用预算、安置房源、拆迁工作人员名单，以及与承担房屋拆除的建筑施工企业签订的拆除房屋施工合同。

国土部门净地出让项目实施房屋拆迁的，可以免予提交本条第（一）、（二）、（三）项资料。

第七条 办理拆迁许可证时，拆迁人须按规定将拆迁补偿安置资金存入开户银行的专门帐户，全部用于拆迁补偿安置，不得挪作他用，并接受房屋拆迁管理部门的监管。

拆迁补偿安置资金使用监管的具体办法，由市房屋拆迁管理部门会同金融管理部门另行制定。

第八条 房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起３０日内对申请事项进行审查，对符合条件的颁发房屋拆迁许可证。

第九条 房屋拆迁管理部门发放房屋拆迁许可证时，应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项以公告的形式予以公布。

房屋拆迁管理部门和拆迁人应当及时做好拆迁政策、拆迁方案的宣传、解释工作。

第十条 拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁范围和拆迁期限内实施房屋拆迁，不得擅自调整拆迁范围或者延长拆迁期限。因特殊情况需要延长期限的，拆迁人应当在拆迁期限届满１５日前提出延期申请报房屋拆迁管理部门批准。

第十一条 拆迁范围确定后，拆迁范围内的单位和个人，不得进行下列活动：

（一）新建、扩建、改建（含装饰、装修）房屋；

（二）改变房屋和土地用途；

（三）建立新的房屋租赁关系；

房屋拆迁管理部门应当就前款所列事项，书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过一年；拆迁人需要延长暂停期限的，必须经房屋拆迁管理部门批准，延长暂停期限不得超过一年。

第十二条 城市房屋拆迁实行拆迁人员持证上岗制度。从事拆迁工作的人员应当通过有关法律、法规和业务知识的培训考核，取得房屋拆迁管理部门颁发的《城市房屋拆迁执业证》后，方可从事拆迁工作。从事城市房屋拆迁的单位其执证上岗工作人员不得少于４人。

拆迁工作人员在拆迁活动中应当向被拆迁人或者房屋承租人出示拆迁执业证。未出示执业证的，被拆迁人或者房屋承租人可以拒绝配合。

第十三条 拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资质的单位实施拆迁。

拆迁人自行拆迁的，应当经房屋拆迁管理部门核准，并具有与拆迁量相应的拆迁执证工作人员方可从事拆迁工作。

拆迁人委托拆迁的，拆迁人应当自拆迁委托合同订立之日起１５日内，将拆迁委托合同报房屋拆迁管理部门备案。拆迁建筑面积在５０００ｍ２以上的，必须委托具有拆迁资质的拆迁单位拆迁。

被委托的拆迁单位不得转让拆迁业务。

房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。

第十四条 拆迁人和被拆迁人应当在规定的拆迁期限内，依照本办法订立拆迁补偿安置协议。补偿安置协议应当包括补偿形式、补偿金额、安置用房地点、楼层、建筑面积、过渡方式、过渡期限、搬迁期限、违约责任以及双方需要约定的其他条款。

《房屋拆迁补偿安置协议书》统一使用由房屋拆迁管理部门监制的规范文本。

第十五条 房产管理部门代管的房屋需要拆迁的，拆迁补偿安置协议必须经公证机关公证，并办理证据保全。

第十六条 拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。

第十七条 拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起３０日内作出。

当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起３个月内向人民法院起诉，拆迁人依照本办法规定，已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。

第十八条 被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。实施强制拆迁前，拆迁人应当将被拆除房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全。

第十九条 拆迁中涉及军事设施、教堂、寺庙、文物古迹房屋的，依照有关法律、法规的规定办理。

第二十条 被拆迁房屋的拆除施工必须由能够确保安全的建筑施工企业承担。承担房屋拆除施工的建筑施工企业负责人应对房屋拆除施工安全负责。房屋拆迁管理部门应当监督拆迁人选择拆迁方案中确定的建筑施工企业实施拆除施工。

建筑施工企业在房屋拆除前，应当制定拆除房屋的实施方案，报建设行政主管部门备案。建设行政主管部门负责房屋拆除施工安全监督管理。

第二十一条 拆迁范围内的房屋拆除完毕后，拆迁人应当报房屋拆迁管理部门验收领取合格证。否则，不予核发商品房预售许可证。

拆迁人应当在房屋拆除完毕后１５日内到房产、国土部门办理被拆除房屋及土地的权属注销手续。未注销的不得进行新的房屋产权登记与土地使用权登记。

第二十二条 尚未完成拆迁补偿安置的建设项目转让的，应当经房屋拆迁管理部门同意。原拆迁补偿安置协议中有关权利、义务随之转移给受让人。项目转让人和受让人应当书面通知被拆迁人，并自转让合同签订之日起３０日内予以公告。

第二十三条 房屋拆迁管理部门应当建立、健全拆迁档案管理制度，加强对拆迁档案资料的管理。

第三章 拆迁补偿与安置

第二十四条 拆迁人应当依照本办法规定，对被拆迁人给予补偿。

拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿；拆除未超过批准期限的临时建筑应当按原建安工程造价结合使用期限给予适当补偿。

第二十五条 拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。

除本办法第二十八条第三款、第三十一条第二款、第三十三条和本条第三款规定外，被拆迁人可以选择拆迁补偿方式。

因市政建设（城市道路、桥梁、广场、公共停车场、供水、排水、污水、防汛、码头、人防、绿化等工程）项目拆迁非住宅房屋不作产权调换。

第二十六条 货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积、建筑结构、新旧程度、楼层、朝向等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法按《湘潭市城市房屋拆迁补偿评估管理办法》执行。

第二十七条 被拆迁房屋的权属、面积、结构、用途等以房屋所有权证为依据。已改变房屋用途的，以规划行政管理部门和其他有关部门的批准文件为依据。

第二十八条 实行房屋产权调换的，拆迁人与被拆迁人应当根据被拆迁房屋和所调换房屋的市场评估价格，结清产权调换的差价。

产权调换房屋须符合国家规定的设计规范和质量安全标准。

拆迁非公益事业房屋的附属物，不作产权调换，由拆迁人给予货币补偿。

第二十九条 拆迁公益事业用房的，拆迁人应当依照有关法律、法规的规定和城市规划的要求予以重建，或者给予货币补偿。

第三十条 拆迁房改出售的公有住房为部分产权的，原购房人应按照有关规定规范为全产权后，方可进行产权调换或货币补偿。

未规范为全产权的，按部分产权所占份额分别给予补偿安置。

第三十一条 拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿。

被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同。

第三十二条 拆迁国有直管公有住房选择货币补偿的，其补偿金额按本办法第二十六条规定，由拆迁人按租赁房屋补偿金额的３０％补偿给房屋承租人，７０％补偿给房屋所有权人。

单位自管住宅房屋拆迁可参照直管公房规定执行。

第三十三条 拆迁落实私房政策带户返还的租赁住宅房屋，应实行货币安置。货币补偿款的１００％支付给被拆迁人，房屋承租人由拆迁人按货币补偿款的３０％另行给予补偿并解除房屋租赁关系。

第三十四条 拆迁产权不明确的房屋，拆迁人应当提出补偿安置方案，报房屋拆迁管理部门审核同意后实施拆迁。拆迁前拆迁人应当就被拆迁房屋的有关事项向公证机关办理证据保全。

第三十五条 拆迁设有抵押权的房屋，依照国家有关担保的法律执行。

第三十六条 住宅面积过小（在同一城市规划区内有其他住宅的，合并计算面积），并享受最低生活保障待遇的被拆迁人或直管公房承租人，由拆迁人提供建筑面积不小于３６平方米的房屋对被拆迁人或直管公房承租人予以补偿安置。

享受最低生活保障待遇的被拆迁人、直管公房承租人，由民政部门认定。本办法公布后，建筑面积在３６平方米以下户型分户的，不适用前款规定。

第三十七条 拆除住宅用房，拆迁人应当对被拆迁人或者房屋承租人支付搬迁补助费用。搬迁补助费用为每户３００元，被拆迁房屋建筑面积超过５０平方米的，每超过１平方米增加２元搬迁补助费。过渡安置的，发给两次搬迁补助费。

拆除生产、经营用房，拆迁人应当按照拆卸、搬运、安装生产设备的实际开支支付搬迁补助费，对无法搬迁或者无法恢复使用的设备按所废弃生产设备的剩余实际价值给予相应补偿。

第三十八条 拆迁住宅房屋实行产权调换的，被拆迁人或者房屋承租人自行解决过渡用房的，拆迁人应当支付临时安置补助费。临时安置补助费每月为被拆迁房屋评估值或协议补偿金额４‰，每户每月最少不低于１２０元。

由拆迁人提供周转房的，拆迁人不再付给临时安置补偿费。

第三十九条 拆迁人不得擅自延长过渡期限，周转房的使用人应当按时腾退周转房。

期房安置的过渡期限，多层建筑不得超过１８个月，高层建筑不得超过３０个月。

因拆迁人的责任延长过渡期限的，拆迁人应当按照下列规定向被拆迁人或者房屋承租人支付临时安置补助费：

（一）自行安排周转房的，延长时间在一年以内的，按照本办法第三十八条第一款标准的２倍支付，延长时间超过一年的，按照本办法第三十八条第一款标准的３倍支付。

（二）由拆迁人安排周转房的，除另有约定的外，延长时间在一年以内的按照本办法第三十八条第一款标准支付；延长时间超过一年的，按照本办法第三十八条第一款标准的２倍支付。

第四十条 因拆迁非住宅房屋造成停产、停业的，拆迁人应当给予适当补偿。停产、停业补助费每月为拆迁房屋评估值或协议补偿金额的６‰。补助时间按实际停产、停业月数确定。

第四十一条 被拆除房屋的装饰、装修设备及附属物，拆迁人应当按照规定标准结合成新给予适当补偿。

第四章 法律责任

第四十二条 违反本办法和《城市房屋拆迁管理条例》，有下列行为之一的，房屋拆迁管理部门按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定予以处罚：

（一）未取得房屋拆迁许可证，擅自实施拆迁的；

（二）以欺骗手段取得房屋拆迁许可证的；

（三）未按照房屋拆迁许可证确定的拆迁范围实施拆迁的；

（四）委托不具有拆迁资格的单位实施拆迁的；

（五）擅自延长拆迁期限的；

（六）受委托拆迁人转让拆迁业务的。

第四十三条 房屋拆迁管理部门违反本办法有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（一）不按照规定核发房屋拆迁许可证以及其他批准文件的；

（二）核发房屋拆迁许可证以及其他批准文件后不履行监督管理职责的；

（三）对依法应当查处的违法行为不予查处的。

第四十四条 阻碍房屋拆迁管理部门工作人员执行公务，辱骂、殴打房屋拆迁人员，由公安机关按治安管理处罚条例的规定给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章 附 则

第四十五条 在本市城市规划区外国有土地上的房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿安置的，参照本办法执行。

第四十六条 本办法自２００４年２月１日起施行。湘潭市人民政府１９９３年２月１８日发布的《湘潭市城市房屋拆迁管理办法》同时废止。